dc-summit.info

история - политика - экономика

Понедельник, 23 Октября 2017

Последнее обновление в09:39:25

Вы здесь: Темы Внутренняя политика Процесс децентрализации государственной власти в Украине: тенденции и перспективы (Часть 2)

Процесс децентрализации государственной власти в Украине: тенденции и перспективы (Часть 2)

Процесс децентрализации государственной власти в Украине: тенденции и перспективы (Часть 2)

Главным ориентиром реформы по децентрализации государственной власти в Украине был взят польский опыт построения новой модели публичной администрации. Исходя из этого, целесообразно также обратить внимание на законодательное определение полномочий ОМС гмин (общин), уездов (районов) и воеводств (регионов) в Польше. В первую очередь необходимо отметить, что гмина имеет особый конституционный статус, согласно которому она выполняет все задачи территориального самоуправления, которые не защищены для других единиц территориального самоуправления (ст. 164, абзац 3 Конституции). Конституционные полномочия органов территориального самоуправления делятся на собственные и делегированные без их детализации. В законодательстве Польши ОМС всех уровней имеют широкие полномочия. При этом общим для гмин, уездов и воеводств является реализация полномочий в сферах образования, здравоохранения, культуры и охраны культурных ценностей, оказания социальной помощи, защиты окружающей среды, обеспечения общественного порядка и безопасности, организации общественного транспорта.

В отличие от компетенции районов, которая является довольно узкой в Концепции реформы, польское законодательство наделяет уезды полномочиями в сферах геодезии, картографии и кадастра, управления недвижимостью, благоустройства территорий и надзора за строительством, использования земель сельскохозяйственного назначения, лесничества, рыболовства во внутренних водах, противопаводковой, противопожарной охраны и предотвращения других чрезвычайных ситуаций, которые ставят под угрозу жизнь и здоровье людей, а также охраны окружающей среды, противодействия безработице, активизации местного рынка труда, охраны прав потребителей, содержания уездных объектов и учреждений общественного назначения и административных объектов, обороны, сотрудничества с неправительственными организациями.

Вместе с тем, в законах об уездах и воеводствах четко определено, что к объемам полномочий уезда принадлежат лишь очерченые законами публичные задачи, которые носят «сверхгминний» характер, а сфера деятельности администрации воеводства не затрагивает самостоятельности уезда и гмины. Таким образом, в основе отношений между воеводством, уездом и гминой лежит принцип субсидиарности.

Учитывая, что конкретное описание полномочий ОМС должно регламентироваться Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине», попытки авторов конституционных изменений в пределах Основного Закона выписать приоритетные, на их взгляд, полномочия, в целом продиктованы политическими мотивами и вносят еще большую нечеткость компетенций местных советов. Более того, отказ от применения принципа субсидиарности при разграничении полномочий, будет укреплять региональную власть за счет уменьшения роли общин в системе местного самоуправления.

Несмотря на то, что укрепление регионального самоуправления может стать действенным предохранительным механизмом от тенденций дезинтеграции, при решении вопроса в какой именно уровень ОМС передать широкие полномочия, необходимо учитывать и определенные риски.

Так, например, в Испании в связи со стремлением к самоуправлению практически всех регионов было проведено децентрализацию не до уровня общин, коммун, а до уровня регионов. Конституция государства 1978 года (ст. 2) подтверждала единство и целостность испанского государства, испанской нации. В то же время она констатировала, что в рамках национального целого существуют национальности и регионы, имеющие право на автономию. Однако, в условиях мирового финансового кризиса, усилился рост амбиций региональных элит Испании, что существенно оживило движение за независимость отдельных регионов. В частности, многочисленные призывы сепаратистов к проведению референдумов об отделении Каталонии и об отделении страны Басков заставляют парламент и правительство Испании искать новые компромиссы и налаживать диалог с автономиями.

Что касается системы подотчетности и подконтрольности местных органов исполнительной власти, то проекты конституционных изменений предлагают четыре варианта местных органов исполнительной власти в областях, районах, городах Киеве и Севастополе, а именно: префектуры, государственные представительства, главы государственных представительств и местные государственные администрации.

Также, инициаторы конституционных изменений не имеют согласованной позиции по системе подотчетности и подконтрольности местных органов исполнительной власти. Предлагаются такие субъекты назначения глав местных исполнительных органов: Президент Украины по представлению Кабинета Министров Украины; Кабинет Министров Украины; Кабинет Министров Украины по представлению Премьер-министра Украины.

Согласно действующей Конституции главы местных государственных администраций назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины, а при осуществлении своих полномочий ответственны перед Президентом Украины и Кабинетом Министров Украины, подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти высшего уровня. Функционирование системы местной исполнительной власти в условиях двойного подчинения (с 2004 г. по 2008 г.) привело в свое время к обострению политической борьбы за полномочия между Кабинетом Министров и Президентом Украины. Отсутствие четкого понимания возможностей влияния этих субъектов на местную исполнительную власть создавало одновременно благоприятные условия для двоевластия на уровне регионов, потери ответственности и системного контроля за деятельностью местной исполнительной власти.

Учитывая негативный опыт применения системы двойного подчинения местных органов исполнительной власти, введение назначения глав местных органов исполнительной власти Кабинетом Министров Украины по представлению Премьер-министра Украины позволит избежать возможных конфликтов интересов между Кабинетом Министров Украины и Президентом Украины в процессе реализации государственной политики на региональном уровне. К тому же, такой вариант адекватно коррелирует с изменением формы правления Украины и переходом к парламентско-президентской республики.

Подытоживая, отметим, что работа над законопроектами изменений в Конституцию Украины в сфере местного самоуправления, разработчиками которых выступают представители государственных институтов, осуществляется не согласовано. Повышение согласованности действий исполнителей при формировании конституционных основ местного самоуправления требует проведения регулярных совместных консультаций.

Недостаточное использование Временной комиссией возможностей организаций гражданского общества может повлиять на содержательное наполнение проекта новой Конституции, уровень ее легитимизации и рост протестной активности в обществе. Для устранения таких рисков после получения заключения Венецианской комиссии проект должен быть вынесен на обсуждение общественности и профильных организаций гражданского общества.

Главным адресатом реформы по децентрализации управления должны стать именно ОМС базового уровня, поскольку чрезмерная концентрация полномочий и ресурсов в региональных ОМС будут создавать условия для роста политических амбиций региональных элит, что в дальнейшем может стать основой для сепаратизма.

Внедрение назначения глав местных органов исполнительной власти Кабинетом Министров Украины по представлению Премьер-министра Украины минимизирует конфликт интересов между Кабинетом Министров Украины и Президентом Украины в процессе реализации государственной политики на региональном уровне.

С целью улучшения возможностей членов территориальных общин в решении вопросов местного значения, кроме предложенных в проектах инициатив, считаем целесообразным в разделе Конституции о местном самоуправлении закрепить:

- право территориальных общин на объединение;

- неисчерпаемый перечень форм участия членов территориальных общин в местном самоуправлении: местные референдумы, общие собрания членов территориальной общины по месту жительства, местные инициативы, общественные слушания, органы самоорганизации населения и другие;

- право жителей территориальных общин создавать органы самоорганизации населения;

- право органов местного самоуправления создавать ассоциации;

- предоставление права законодательной инициативы всеукраинским ассоциациям местного самоуправления.