dc-summit.info

история - политика - экономика

Суббота, 25 Ноября 2017

Последнее обновление в09:39:25

Вы здесь: Темы Внутренняя политика Процесс децентрализации государственной власти в Украине: тенденции и перспективы (Часть 1)

Процесс децентрализации государственной власти в Украине: тенденции и перспективы (Часть 1)

Процесс децентрализации государственной власти в Украине: тенденции и перспективы (Часть 1)

События последних месяцев, касающиеся процессов фактического отторжения от Украины ее территорий, заставили, наконец, общественно-политические силы страны всерьез заняться проблемой децентрализации государственного устройства, что призвано, в первую очередь, остановить эскалацию дезинтеграции. Предлагаем читателю ознакомиться с последними тенденциями в разрешении данного вопроса и нашими предложениями по оптимизации соответствующего реформирования.

1 апреля 2014 г. была одобрена Концепция реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине. В процессе разработки, обсуждения и принятия этого стратегического документа был достигнут консенсус между представителями государственных учреждений, органами местного самоуправления (ОМС), экспертами, учеными, общественными объединениями по выбору новой модели местного самоуправления.

На уровне Концепции учтен ряд требований международных документов Совета Европы (СЕ). В частности, предусматривается восстановление права районных и областных советов создавать исполнительные органы, разграничение полномочий между ОМС и органами исполнительной власти на разных уровнях административно-территориального устройства на принципах субсидиарности и децентрализации. Дальнейшая адаптация национального законодательства к европейским стандартам требует приведения других нормативно-правовых актов в соответствии с положениями Концепции реформирования.

С 8 апреля 2014 г. над подготовкой законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины работала Временная специальная комиссии Верховной Рады Украины, которая 15 мая 2014 г. приняла решение о передаче проекта соответствующих изменений на экспертизу в Венецианскую комиссию. Однако, презентация наработанных изменений в Основной Закон Украины состоялась лишь в рамках заседания Комиссии и в виде «Сравнительной таблицы к проекту закона «О внесении изменений в Конституцию Украины». Кроме того, стоит заметить, что законодательные инициативы Комиссии не изложены в едином документе, а предложенная сравнительная таблица предлагает несколько вариаций закрепления изменений конституционных норм.

В то же время, Кабинет Министров Украины своим распоряжением от 17 апреля 2014 обязал Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства (Минрегион) подготовить до 1 июня 2014 г. план мероприятий по обсуждению изменений в Конституцию Украины по децентрализации государственной власти. Министрам, руководителям других центральных органов исполнительной власти, председателям областных и киевской государственных администраций было поручено обеспечить организацию и проведение с привлечением ОМС, общественности, научных и деловых кругов широкого обсуждения изменений в Конституцию Украины по децентрализации государственной власти до принятия акта о внесении таких изменений Верховной Радой Украина, но не позднее чем до 1 октября 2014 г. Уже в апреле 2014 г. Минрегион представил проект изменений в Основной Закон Украины (относительно децентрализации власти) (далее - проект Минрегиона). Проект Минрегиона одобрила Украинская Ассоциация районных и областных советов и теперь он вынесен на широкое обсуждение.

Следует отметить, что во всех проектах изменений в Конституцию Украины, определения местного самоуправления приведены в соответствие с Европейской хартией местного самоуправления. Теперь местное самоуправление признается не только правом, но и способностью жителей общин в рамках Конституции и законов Украины самостоятельно решать вопросы местного значения в интересах местного населения как непосредственно, так и через ОМС.

Дополнительно в проекте Комиссии имеется вариант определения местного самоуправления, в котором предлагается уточнить пути непосредственной демократии на местном уровне, а именно, - выборы и референдумы. По нашему мнению, такое уточнение является неполным и будет ограничивать права жителей общин применять другие формы непосредственной местной демократии (решения вопросов местного значения на общем собрании, проведение плебисцитов и т.п.).

Во всех проектах изменений приводится состав ОМС различных уровней. ОМС общины: председатель общины - сельский, поселковый, городской голова; совет общины - сельские, поселковые, городские исполнительные органы. ОМС, которые представляют общие интересы общин района: районные советы и их исполнительные органы. ОМС, которые представляют общие интересы общин области: областной совет и его исполнительные органы.

Однако, один из вариантов изменений проекта Комиссии вообще не относит к составу ОМС областные, районные советы и их исполнительные органы. Так, в системе местного самоуправления предлагаются следующие составляющие: ОМС общины, района, области; глав общин - сельского, поселкового, городского и районного глав. Также, не применяется принцип субсидиарности при деятельности ОМС, а решение вопроса о разграничении полномочий ОМС и их исполнительных органов разных уровней выносится за пределы конституционного регулирования.

Следовательно, данная вариация или недостаточно выписана и случайно потеряла положение об ОМС районного и регионального уровней, или полностью игнорирует нормы Европейской Хартии о праве советов любого уровня иметь исполнительные и подотчетные органы, а также рекомендации СЕ. Так, Конгресс местных и региональных властей Европы рекомендовал на уровне Конституции разграничить местное самоуправление, региональное самоуправление и органы государственной власти на местах, закрепить нормы о демократической системе самоуправления, которая должна прямо представлять интересы общин на промежуточном уровне между местными и государственными органами власти.

В то же время правительственные проекты четко предусматривают применение принципа субсидиарности при разграничении полномочий в системе ОМС различных уровней и их исполнительных органов. К тому же, с целью устранения конфликта компетенций между ОМС различных уровней в них отмечается, что областные ОМС осуществляют полномочия, которые исходя из объема и характера задач, требований эффективности и экономии наилучшим образом могут быть осуществлены на этом уровне.

Положительной общей чертой всех проектов является закрепление четкой взаимосвязи между объемом финансовых ресурсов ОМС и их полномочиями.

Стоит заметить, что проекты предоставляют некоторые законодательные инициативы, которые будут способствовать развитию местной демократии, среди которых: 1) изменение разрешительного характера создания ОСН на право органов местного самоуправления наделять ОСН частью компетенции своих исполнительных органов; 2) установление обязанности органов государственной власти при принятии решений, которые касаются вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления, проводить предварительно консультации с органами местного самоуправления, их добровольными объединениями, а в случаях, установленных законом получать согласование.

Анализ проектов конституционных изменений позволяет сделать также вывод о двух способах конституционного регулирования полномочий ОМС.

Первый - разделить полномочия ОМС на собственные и делегированные. Таким образом, устраняется чрезмерная детализация полномочий, которая существует в действующей Конституции. При этом предлагается закрепить обязанность государства обеспечить финансирование делегированных полномочий в полном объеме за счет средств Государственного бюджета Украины или путем отнесения к местному бюджету в установленном законом порядке отдельных общегосударственных налогов, передачи ОМС соответствующих объектов государственной собственности.

Второй, наоборот, предлагает расширить перечень полномочий ОМС действующей редакции Основного Закона Украины. Такой способ регламентации предлагается в одном из вариантов изменений проекта Комиссии.

Так, к компетенции ОМС общин добавляется право определять и реализовывать свободную гуманитарную политику на соответствующей территории, обеспечивать охрану окружающей среды; решать вопросы развития учреждений образования, культуры, здравоохранения; принимать решения по обеспечению охраны правопорядка, общественной безопасности.

Также, существенно расширяется компетенция областных и районных советов за счет наделения их полномочиями в таких сферах: воспитание и обучение детей в школах-интернатах общего профиля; управления транспортной инфраструктурой районного и регионального значения; районного и регионального развития; развития культуры, спорта и туризма, охраны культурного наследия; охраны окружающей природной среды; социальной защиты; управления объектами общей собственности территориальных общин района и региона; установления местных налогов и сборов; проведения местных референдумов и реализации их результатов; образования и содержания коммунальных предприятий; организации системы профессионально-технического образования; содержания и развития системы специализированной медицинской помощи; определения официальных языков, которые наряду с государственным языком применяются на территории соответствующих административно-территориальных единиц в работе местных органов государственной власти и органов местного самоуправления, в учебном процессе в учебных заведениях, а также в других сферах общественной жизни.

По нашему мнению, такой способ формулирования конституционных полномочий ОМС противоречит положениям Концепции реформирования, согласно которым ОМС общин имеют широкий перечень полномочий, которые включают все сферы их деятельности. На районном уровне круг полномочий ОМС сужается к решению вопросов воспитания и обучения детей в школах-интернатах общего профиля, предоставления медицинских услуг вторичного уровня. На областном уровне ОМС должны обеспечивать выполнение следующих задач: осуществление регионального развития; охрана окружающей среды; развитие областной инфраструктуры, в том числе областных автомобильных дорог, сети межрайонных и межобластных маршрутов транспорта общего пользования; организация профессионально-технического образования; оказание высокоспециализированной медицинской помощи; развитие культуры, спорта, туризма.

 

Продолжение следует…