dc-summit.info

история - политика - экономика

Воскресенье, 19 Августа 2018

Последнее обновление в09:39:25

Вы здесь: Темы Внутренняя политика О реформировании местного самоуправления в Украине

О реформировании местного самоуправления в Украине

О реформировании местного самоуправления в Украине

Процесс подготовки и принятия нормативно-правовых актов, необходимых для создания законодательной базы реформы местного самоуправления затянулся и не дал ожидаемых результатов. Проект Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти» (далее - Концепция) получил поддержку органов местного самоуправления (ОМС) и их ассоциаций, других общественных экспертов еще в марте 2013 г., на основании чего Кабинет Министров Украины одобрил проект соответствующего Указа Президента Украины.

Несмотря на наличие всех оснований для подписания этого документа, по рекомендации Совета регионов при Президенте Украины Премьер-министр Украины поручил различным службам организовать проведение дополнительного обсуждения проекта Концепции среди территориальных общин. С целью обеспечения широкой информационно-разъяснительной работы о преимуществах реформы системы местного самоуправления с участием представителей почти 11,5 тыс. территориальных общин было осуществлено 10684 мероприятия, в том числе - 26 заседаний региональных советов. Кроме того, информация об основных положениях проекта Концепции размещена в более чем 6 тыс. средств массовой информации.

Только в октябре 2013 г. обсуждение Концепции завершилось. Проект Указа Президента «О Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти», который официально был отправлен Премьер-министром Украины Главе государства, так и остался без подписания. На заседании Совета регионов 26 декабря 2013 г., оценивая состояние готовности к воплощению реформы местного самоуправления, Глава государства отметил, что в течение 2014 г. необходимо разработать пилотные проекты, провести бюджетные эксперименты. Однако, начало нового этапа реформы - пилотной апробации без подписания Концепции представляется невозможным, поскольку она является тем стратегическим документом, который должен обеспечить целостность правовой политики государства в сфере территориальной организации власти и местного самоуправления.

Процесс разработки других законодательных актов в течение 2013 г. можно охарактеризовать напряженным и непоследовательным. В частности, на сегодняшний день сложилась острая ситуация с дальнейшим совершенствованием Закона Украины «Об органах самоорганизации населения». Представители Ассоциации содействия самоорганизации населения и членов Координационного совета по вопросам развития гражданского общества при Президенте Украины вынуждены были зарегистрировать свой собственный законопроект изменений из-за игнорирования их позиции относительно положений нового Закона ответственными работниками Минрегиона. Таким образом, в Верховной Раде Украины зарегистрированы два проекта новой редакции данного закона: инициированный Кабинетом Министров Украины (№ 3704 от 29.11.2013 г.), который был подан в регистрации без рассмотрения Координационного совета по вопросам развития гражданского общества, и инициированный народными депутатами Украины, которые поддержали законотворческие предложения членов ряда организаций гражданского общества (№ 3704-1 от 11.12.2013 г.).

Нежелание представителей Минрегиона наладить диалог с организациями гражданского общества изменило характер их отношений, которые теперь больше напоминают жесткую конкуренцию, чем партнерское сотрудничество.

Необходимо обратить внимание на непоследовательность законотворческой деятельности в области совершенствования правового регулирования развития местной демократии. В течение 2013 г. проект Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно участия общественности в формировании и реализации государственной политики, решении вопросов местного значения» (№ 0866 от 12.12.2012 г.) был существенно доработан ко второму чтению. По состоянию на ноябрь 2013 г. документ четко определяет формы общественного участия в решении вопросов местного значения, в частности, в разработке проектов нормативно-правовых актов, подготовке предложений, выводов, рекомендаций, консультаций, к участию в работе консультативных, совещательных и других вспомогательных органов. В то же время, в процессе доработки законопроекта положение о таком механизме участия общественности в формировании и реализации местной политики как проведение общественных экспертиз деятельности органов местного самоуправления были изъяты из текста документа. Учитывая, что Порядок Кабинета Министров Украины «Об утверждении Порядка содействия проведению общественной экспертизы деятельности органов исполнительной власти» имеет для ОМС исключительно рекомендательный характер, вопрос о необходимости обязать местные советы способствовать проведению общественных экспертиз вновь остается открытым.

В течение прошлого года не произошло обеспечения надлежащих условий для эффективного использования потенциала референдума как формы непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения. Учитывая, что местные референдумы являются фактически единственным механизмом участия общественности в политическом процессе, решение которого имеет обязательный характер, обновление нормативно-правовых рамок для их проведения имеет большое значение для развития практики применения легитимных средств народовластия.

Решением Комитета Верховной Рады Украины по вопросам государственного строительства и местного самоуправления от 15 мая 2013 была создана рабочая группа по разработке и подготовке проекта Закона Украины « О местном референдуме» (регистрационный № 0867 от 12.12.2012 г.) ко второму чтению. Однако рассмотрения данного законопроекта во втором чтении так и не произошло.

Вместе с тем, отсутствие законодательного регулирования института референдума фактически блокирует реализацию законотворческой инициативы «О ратификации дополнительного протокола к Европейской хартии местного самоуправления о праве участия в делах органа местного самоуправления» (регистрационный № 0038 от 05.09.2013 г.). Статья 2 Дополнительного протокола к Европейской хартии местного самоуправления предусматривает ряд мер, необходимых для осуществления права участия в делах органа местного самоуправления, которые являются необходимыми и должны приниматься государствами-участниками. Среди них указывается обеспечение создания «процедур привлечения людей, которые могут включать консультационные процессы, местные референдумы и обращения...».

Существенно препятствует реальному воплощению реформ определенный дуализм государственной политики в сфере местного самоуправления. На фоне создания концептуально-теоретических основ реформирования местного самоуправления в других сферах общественных отношений происходит ограничение полномочий его представительных органов. В частности, Законом Украины «О регулировании градостроительной деятельности» местные советы были лишены полномочий архитектурно-строительного контроля и возможностей решать вопросы незаконного строительства, общественность отстранена от участия в процессе планирования и застройки поселений. С июля 2012 г. ОМС потеряли полномочия государственной регистрации юридических лиц и физических лиц - предпринимателей и соответственно лишились такого финансового ресурса местного бюджета как регистрационный сбор. После создания Государственного реестра для регистрации прав на недвижимое имущество в январе 2013 г. право доступа ОМС в данный реестр было ограничено.

Серьезным препятствием для развития финансовой самостоятельности территориальных общин является отсутствие у ОМС права по собственному усмотрению и под свою ответственность распоряжаться средствами территориальной общины, которые находятся в Государственном казначействе. Кроме того, продолжается негативная тенденция недофинансирования делегированных государством полномочий, которое вынуждает ОМС тратить собственные ресурсы из местных бюджетов. Так, в многочисленных обращениях ОМС отмечалось - недофинансирование по полномочиям, делегированным государством, составляет около 30 млрд. грн. Еще более усугубляют ситуацию блокировка территориальными органами Государственной казначейской службы Украины проведения платежей ОМС. По данным из 139 городов по состоянию на октябрь 2013 г. оставались заблокированными почти 1,6 млрд. грн. средств местных бюджетов. При этом по некоторым территориальным общинам продолжительность задержек расчетов достигла почти пяти месяцев.

Конгресс местных и региональных властей Европы отметил, что ряд крупных и малых городов, включая столицу, долгое время остаются без избранного мэра, что подрывает осуществление местного самоуправления в этих городах, особенно с учетом п.1 ст. 7 Хартии и рекомендовал украинской власти в ближайшее время организовать выборы. Наличие нарушений в осуществлении права общин на избрание мэров подтверждают и эксперты АГУ. По данным их исследований, из 70 территориальных общин, где полномочия городских голов были досрочно прекращены, Верховной Радой были назначены выборы только в 29 территориальных общинах. В итоге, конституционное право 41 территориальной общины избирать себе мэра Верховной Радой не реализуется.

Общественно-политические события ноября-декабря 2013 года в Украине продемонстрировали неспособность органов государственной власти вести диалог с гражданским обществом. Отказ руководства государства от публичных обсуждений и экспертных консультаций в процессе принятия решения об изменении евроинтеграционного стратегического курса Украины, грубое нарушение прав и свобод человека и гражданина, применение силы для урегулирования конфликта интересов вызвали угрозы существованию Украины как конституционного государства. При таких условиях произошло сворачивание социально-экономических реформ, в том числе и в сфере местного самоуправления и развития локальной демократии.

События в последнее время развиваются чрезвычайно быстро. Вопрос о территориальной целостности государства актуален сегодня, как никогда в современной истории Украины. Учитывая первостепенную важность сохранения суверенитета, предложим некоторые соображения по-поводу развития местной демократии, в контексте развития гражданского общества.

1 . В связи с ростом сепаратистских настроений отдельной части населения Восточной и Южной Украины возвращение к реформе системы местного самоуправления и территориальной организации власти является крайне важным. Ускорение процесса децентрализации власти, расширения возможностей ОМС в решении вопросов местного значения и повышения финансовой и организационной самостоятельности территориальных общин позволит избежать угроз, которые создает федерализация для суверенитета и целостности государства.

2. Возвращение к реформе местного самоуправления требует подписания Президентом Украины Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти.

3. Важным направлением реформирования должно стать обеспечение возможности органов местного самоуправления на законной основе осуществлять мероприятия по оптимизации бюджетных расходов на предоставление качественных услуг населению. В 2013 году был зарегистрирован в Верховной Раде Украины проект Закона Украины «О сотрудничестве территориальных общин» № 3617 от 13.11.2013 г., который был согласован с Минэкономразвития, Государственным фондом содействия местному самоуправлению в Украине, Советом министров Автономной Республики Крым и всеми областными советами. Скорейшее принятие этого документа позволит начать процесс практического решения социально-экономических проблем общин на основании объединения их ресурсов, более эффективного предоставления услуг местному населению, создания общих объектов муниципальной инфраструктуры для нескольких территориальных общин. Наработки положительных и отрицательных практик такого сотрудничества будут создавать почву для дальнейших шагов реформирования местного самоуправления.

4. Важным приоритетом реформирования местного самоуправления и развития демократии участия на уровне территориальных общин должно стать создание адекватных условий для реализации гражданами законных способов воздействия на принятие решений ОМС и устранение факторов, побуждающих к применению неконвенционных форм участия в местном самоуправлении.

5. Главными задачами новой редакции Закона Украины «О местном референдуме» должны стать:

- Упрощение порядка инициирования местных референдумов по требованию жителей общин путем отмены такой стадии как созыв общего собрания граждан по инициированию проведения местного референдума.

- Минимизация контроля со стороны органов местного самоуправления в процессе инициирования местного референдума и образования соответствующей инициативной группы.

- Детализация оснований для отказа в регистрации инициативной группе.

- Внедрение четкой типологизации и разграничения предметов консультативного и императивного референдумов.

- Согласование положений законопроекта о финансировании местных референдумов с нормами Бюджетного кодекса.

- Установление обязательства органов местного самоуправления по информированию жителей соответствующей административно-территориальной единицы о вопросах и ходе референдума.

6. Важной задачей для органов государственной власти является возвращение к партнерским отношениям с организациями гражданского общества в процессе выработки государственной политики. Принятие новой редакции Закона Украины «Об органах самоорганизации населения» без возобновления консультаций с общественными экспертами и поисков компромисса будут создавать новый повод для роста недоверия к власти и протестного потенциала гражданского общества.

7. Учитывая рекомендательный характер норм Постановления Кабинета Министров Украины «Об утверждении Порядка содействия проведению общественной экспертизы деятельности органов исполнительной власти» от 5.11.2008 года № 976 для местных советов, считаем целесообразным вернуть положение об общественной экспертизе деятельности органов местного самоуправления в текст проекта решений Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно участия общественности в формировании и реализации государственной политики, решении вопросов местного значения» (регистрационный № 0866).