dc-summit.info

история - политика - экономика

Среда, 21 Ноября 2018

Последнее обновление в09:39:25

Вы здесь: Темы Внутренняя политика Актуальные вопросы правового регулирования участия общественности в осуществлении местного самоуправления

Актуальные вопросы правового регулирования участия общественности в осуществлении местного самоуправления

Надежда Пеливанова

В недавних материалах: Взаємодія держави й громадянського суспільства в Україні: форум небайдужих (За підсумками міжнародної науково-практичної конференції) и Перспективы децентрализации государственного управления в контексте становления гражданского общества мы уже освещали работу международной научно-практической конференции «Развитие взаимодействия государства и гражданского общества в контексте внедрения европейских принципов надлежащего управления». Сегодня также представляем Вашему вниманию одно из выступлений ее участников.

Принятие Стратегии государственной политики содействия развитию гражданского общества в Украине и первоочередных мер по ее реализации Указом Президента Украины от 24.03.2012 г. стало убедительным признанием со стороны государства необходимости повышения роли гражданского общества в политическом процессе государства. Важной составляющей анонсированных реформ в этой сфере является расширение возможностей общественного участия в осуществлении местного самоуправления. В частности, среди первоочередных мер по выполнению Стратегии предусматривается внесение изменений в некоторые законы Украины относительно участия общественности в формировании и реализации государственной политики, решении вопросов местного значения (№ 3654), совершенствование механизма обеспечения гарантий привлечения общественности к принятию решений органами местного самоуправления (далее - ОМС).

Проект Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно участия общественности в формировании и реализации государственной политики, решении вопросов местного значения» № 3654 с 2009 года готовится ко второму чтению. В данном проекте изменений предлагается дополнить Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» положениями об обязательном создании общественных советов при местных советах, проведении консультаций с общественностью ОМС и содействии осуществлению общественных экспертиз. Данные новации являются очень актуальными, поскольку нормы правительственных документов, регламентирующих порядок проведения консультаций с общественностью по вопросам формирования и реализации государственной политики, создание общественных советов при центральных и местных органах исполнительной власти и порядок содействия проведению общественной экспертизы деятельности органов исполнительной власти, носят рекомендательный характер для ОМС. Это создает возможности для злоупотребления предоставленным правом выбора отдельными местными советами. Во многих общинах вообще отсутствует практика создания консультативно-совещательных органов при местных советах и проведения консультаций с общественностью. Местные советы неохотно идут навстречу институтам гражданского общества и игнорируют их запросы об осуществлении общественных экспертиз. Иногда несодействие ОМС в осуществлении общественных экспертиз заставляет общественные организации обращаться в прокуратуру.

Не умаляя важность принятия предложенных изменений, стоит обратить внимание на системные недостатки данного законопроекта. Прежде всего, законопроект не раскрывает содержания взаимоотношений между общественностью и органами местной власти в процессе осуществления общественных экспертиз и консультаций, не разъясняет возможности субъектов этой деятельности (в предписаниях к законопроекту говорится и о «общественности» в целом, и отдельно о гражданах и их объединениях и т.д., как о субъектах соответствующих отношений). Между тем, из положений проекта следует, что содержание своей деятельности в форме «содействие осуществлению общественной экспертизы» и консультаций с общественностью местные госадминистрации и ОМС должны определять самостоятельно, поскольку законопроект не предлагает ни толкование терминов «общественная экспертиза», «консультации с общественностью», ни содержательного наполнения понятия «содействие осуществлению общественной экспертизы» в данном Законе.

Регламентацию порядка проведения консультаций с общественностью, содействия проведению общественной экспертизы деятельности ОМС, информирования общественности о своей деятельности, а также положения об общественном совете, другой консультативно-совещательный орган, образующийся при ОМС законопроектом, вынесен на уровень местных советов. С одной стороны, такой вариант нормативно-правового регулирования способствует развитию локального нормотворчества, укреплению правовой, организационной и финансовой автономности местного самоуправления, позволяет учесть местные традиции и особенности. В то же время, некоторые важные аспекты все же должны быть прописаны на уровне закона. Ведь отсутствие в законопроекте положений о ежегодном планировании ОМС консультаций с общественностью, перечня круга вопросов, по которым консультации носит обязательный характер, а также порядка фиксации результатов общественного консультативного участия фактически не создает для местных советов новых обязанностей по их сотрудничеству с жителями общин.

Процесс разработки проекта новой редакции Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» продолжается. Анализ нормативных предложений, направленных на совершенствование гарантий участия общественности в принятии решений ОМС, позволяет выделить следующие особенности. Прежде всего, следует отметить несогласованность взглядов инициаторов законодательных изменений по решению вопроса об обязательности наличия Устава в общины. Так, проектом Закона Украины «О местном и региональном самоуправлении в Украине» № 10025 от 09.02.2012 г., который был снят с рассмотрения, предлагалось установить обязанность соответствующего местного совета разрабатывать и принимать Устав территориальной общины с вынесением вопроса о его утверждении на местный референдум. В проекте Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» № 11439 от 19.11.2012 г. (далее проект № 11439) норма о наличии Устава формулируется как право общины. При этом Устав общины принимается не менее чем двумя третями голосов от общего состава совета, а вопрос о вынесении Устава общины на утверждение референдумом решается местным советом.

Также, некоторые законотворческие предложения наоборот ухудшают гарантии участия жителей общин в решении вопросов местного значения. Так, например, авторы проекта № 11439 не считают целесообразным выносить регламентацию проведения общих собраний граждан на законодательный уровень, ограничивают территорию проведения общего собрания и перечень субъектов права на созыв общего собрания исключительно гражданами Украины, что не отвечает требованиям Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне, принятой Советом Европы в феврале 1992 г.

Инициаторы законопроектов в целом считают достаточными правовые последствия для ОМС от решений общественности, предусмотренные действующим законодательством. Наибольшие изменения претерпели нормы об общественных слушаниях. Во-первых, предложен довольно широкий перечень вопросов, по поводу которых общественные слушания проводятся в обязательном порядке до принятия советом соответствующего решения. Во-вторых, действенной гарантией привлечения общественности к принятию решений ОМС в законопроекте является определение оснований для судебного признания решений совета недействительными. Такими основаниями могут быть: отказ от рассмотрения предложений общественности ОМС, а также нарушение требований локальных нормативно-правовых актов о порядке организации общественных слушаний.

Регламентация других форм общественного участия в принятии решений местных советов осталась практически не измененной. Можно отметить лишь несколько дополнений касательно последствий проведения общего собрания и обращения жителей общин с местными инициативами: обязательное рассмотрение на сессиях местных советов решений общих собраний, в которых содержатся конкретные обращения или предложения, установление двухмесячного срока для вынесения местных инициатив на рассмотрение, а в исключительных случаях - созыв специальной внеочередной сессии для рассмотрения инициативы, предоставление гарантированного права на выступление с докладом представителя инициативной группы.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы:

1.На сегодняшний день нет консенсуса в экспертной среде относительно содержания законодательных изменений, направленных на расширение возможностей общественного участия в осуществлении местного самоуправления. Если проект внесения изменений в некоторые законы Украины относительно участия общественности в формировании и реализации государственной политики, решении вопросов местного значения требует доработки некоторых механизмов его реализации, то концепции совершенствования механизма обеспечения гарантий привлечения общественности к принятию решений ОМС на сегодняшний день не создано.

2. В процессе усовершенствования правового обеспечения форм участия общин необходимо решить какие вопросы требуют законодательного регулирования, а какие можно вынести на уровень локального нормотворчества. Качество подавляющего большинства локальных нормативно-правовых актов пока не позволяет решать проблемы законодательного нормирования механизмов местной демократии. Итак, главной целью усовершенствования законодательства в этой сфере должно стать создание условий, при которых доступность всех форм локальной демократии для жителей общин не будет полностью зависеть от позиции органов и должностных лиц местного самоуправления.

3. Учитывая рекомендации Европейской комиссии против расизма и нетерпимости о подписании и ратификации Украиной Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне, целесообразно предоставить право на созыв общего собрания всем постоянным жителям территориальной громады, что требует соответствующих изменений в Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине». В данном контексте требует внимания проект Закона Украины «Об общем собрании (конференции) членов территориальной общины по месту жительства», разработанный экспертами ВОО «Ассоциация содействия самоорганизации населения», который в течение 2010-2011 годов прошел стадию обсуждения среди представителей органов исполнительной власти и ОМС, лидеров общественных организаций, органов самоорганизации населения, экспертов и ученых из 21 региона Украины. На сегодняшний день данный законопроект адекватно решает большинство проблем, связанных с ненадлежащим правовым обеспечением механизма реализации прав граждан на участие в решении вопросов местного значения.

4. Важным акцентом реформ должно стать изменение юридической силы решений общественности. В связи с этим, предложение относительно определения оснований для судебного признания решений совета не действующими целесообразно распространить на применение всех форм локальной демократии. Рекомендуем прописать данную норму не как часть статьи об общественных слушаниях, а в отдельной статье Закона отметить, что принятие местным советом решения с нарушением требований закона и локальных нормативно-правовых актов по реализации жителями территориальных общин права на непосредственное осуществление местного самоуправления является основанием для судебного признания решений совета не действующими. Такой вариант регламентации позволит охватить нарушения на всех стадиях непосредственного участия общественности в принятии политических решений. Унифицированного подхода, на наш взгляд, стоит придерживаться и в случае расширения положений о последствиях рассмотрения решений общественности. Целесообразно добавить нормы о вариантах решения местного совета касательно рассмотрения местных инициатив: принятие проекта решения, представленного в порядке местной инициативы за основу, в полном объеме или частично; отклонении проекта решения; отправления проекта решения на доработку с обязательным участием членов инициативной группы с обязательным вынесением проекта решения на следующее пленарное заседание совета. Такая же обязанность для местных советов по аргументации собственного решения должна быть предусмотрена и в случае рассмотрения предложений, поданных во время общественных слушаний. Кроме того, установление срока рассмотрения проектов решений является актуальным и для реализации этого права граждан, как в порядке местной инициативы, так и по результатам общественных слушаний. Будет способствовать совершенствованию механизма обеспечения гарантий участия жителей общин в осуществлении местной политики предоставление им права обжалования решений местного совета об отклонении их предложений в порядке, определенном действующим законодательством Украины и Регламентом местного совета.