dc-summit.info

история - политика - экономика

Суббота, 20 Января 2018

Последнее обновление в09:39:25

Вы здесь: Темы Внутренняя политика Закон «Про громадські об'єднання»: нові можливості замість старих обмежень

Закон «Про громадські об'єднання»: нові можливості замість старих обмежень

Юрій Опалько

У житті вітчизняного громадянського суспільства нарешті сталася подія, яку очікували вже давно. Незважаючи на явний та неявний спротив бюрократії та певних політичних кіл, Верховна Рада України все ж таки схвалила новий базовий закон для громадських організацій. Щоб адекватно оцінити значення такого кроку законодавців для сучасного стану розвитку громадянського суспільства в Україні та його перспектив, необхідно повернутися до передісторії питання.

Право на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації, яке займає чільне місце серед фундаментальних прав і свобод людини та громадянина, визначається Конституцією України та її законами й іншими чинними вітчизняними нормативно-правовими актами, які, у свою чергу, спираються на загально визнані міжнародні документи у даній сфері, такі як Загальна декларація прав людини (1948 р.), Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права (1966 р.) та Міжнародний пакт про громадянські та політичні права (1966 р.) та інші. Безпосередньою основою імплементації міжнародних правових актів, що регулюють права і свободи людини, взагалі, та право на свободу об'єднань, зокрема, слугує ст. 9 Основного Закону. Згідно неї, чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Однак найбільше значення для закріплення конституційного права на свободу об'єднання та його інституалізацію через мережу конкретних суб'єктів громадянського суспільства має Ст. 36 Основного Закону. У ній, зокрема, зафіксовано: «Громадяни України мають право на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних та інших інтересів, за винятком обмежень встановлених законом...». Дана стаття також надає право політичним партіям на участь у виборах, та громадянам на створення та участь у діяльності професійних спілок. Декларовані права гарантуються заключною частиною Ст. 36: «Ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян чи обмежений у правах за належність до політичних партій або громадських організацій. Усі об'єднання громадян рівні перед законом».

У свою чергу у Ст. 37 Конституції України наводиться виключний перелік причин за яких можуть бути заборонені утворення та діяльність політичних партій та громадських організацій. До них віднесені програмні цілі або дії спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення. Цією ж статтею забороняється наявність воєнізованих формувань у політичних партій та громадських організацій та створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних установах і організаціях. Принципове значення для гарантування права громадян на свободу об'єднання має заключне положення Ст. 37 про те, що заборона діяльності об'єднань громадян здійснюється лише в судовому порядку.

Конституційні норми, які, як відомо, є нормами прямої дії, отримують свій подальший розвиток та більш детальну регламентацію у відповідних законах. Уже тривалий час базовим законом, який регулює в Україні громадянську активність, що реалізується через громадські об'єднання залишається прийнятий ще у 1992 р. (з того часу в нього неодноразово вносилися зміни) закон «Про об'єднання громадян». Окрім загальних положень, він містить розділи, що визначають засади діяльності та статус об'єднання громадян, порядок їх створення та припинення діяльності, їх права, господарську та комерційну діяльність, нагляд та контроль за їх діяльністю, відповідальність за порушення законодавства, порядок діяльності міжнародних об'єднань громадян на території України.

Закон містить визначення об'єднання громадян - це «добровільне громадське формування створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод». Будь-яке об'єднання громадян, визнається ним або політичною партією, або громадською організацією. Відповідно, його Ст. 3 гласить, що «громадською організацією є об'єднання громадян для задоволення та захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних та інших спільних інтересів».

Було б зараз невірним, як дехто робить, огульно давати негативну оцінку вказаному закону в цілому. Безумовно, за час своєї дії він відіграв певну позитивну роль у непростому процесі становлення вітчизняного громадянського суспільства. У той же час, саме вказаний закон як застарілий у багатьох своїх положеннях та такий, що не відповідає сучасним європейським стандартам (як і деякі інші нормативно-правові акти, що регулюють діяльність інститутів громадянського суспільства) давно уже став предметом критики, як вітчизняних громадських активістів, так і міжнародних організацій. Натомість, питання ухвалення нового базового закону (його проект був розроблений під назвою «Про громадські організації»), який мав прийти йому на зміну, невиправдано довго зволікався Верховною Радою України.

Чим саме не влаштовував будівничих громадянського суспільства в Україні закон «Про об'єднання громадян»? Основні європейські стандарти щодо створення сприятливих умов для розвитку неурядових організацій систематизовані у «Фундаментальних принципах щодо статусу неурядових організацій в Європі», прийнятих у липні 2002 р. та «Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам – членам стосовно правового статусу неурядових організацій у Європі № СМ / Rec (2007) 14» прийнятих у жовтні 2007 р. Україна у відповідності до своїх міжнародних зобов'язань повинна при розробці національного законодавства також керуватися даними документами. Однак, до недавнього часу ці зобов'язання Україною не були виконані.

Саме у «Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно правового статусу неурядових організацій у Європі № СМ / Rec (2007) 14» міститься найбільш повний на сьогодні звід загальновизнаних європейськими державами стандартів щодо розвитку громадянського суспільства. Цей документ був прийнятий Комітетом Міністрів Ради Європи 10 жовтня 2007 р. на 1006–му засіданні заступників Міністрів. Він визначає рекомендовані нормативно-правові параметри для функціонування НУО як одного із найважливіших інститутів громадянського суспільства. Автори цього документу зазначають, що вказаними стандартами (які вони називають «мінімальними») державним органам держав-членів рекомендується керуватися в розробці національного законодавства, державній політиці та практиці, крім того, – враховувати їх при проведенні моніторингу взятих зобов'язань. За визначенням Рекомендації «термін «неурядові організації» включає в себе добровільні самоврядні об'єднання або організації, створені для реалізації некомерційних завдань їхніх засновників або членів. До них не належать політичні партії».

Достатньо повний та обґрунтований аналіз невідповідності чинного на той час українського законодавства вимогам Рекомендації був даний фахівцями Національного інституту стратегічних досліджень у щорічнику «Україна в 2008 році: щорічні оцінки суспільно-політичного та соціально-економічного розвитку» у підрозділі «Європейські стандарти та критерії оцінки розвитку громадянського суспільства». Серед найбільш суттєвих протиріч між нормами національного законодавства та нормами «Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно правового статусу неурядових організацій у Європі № СМ / Rec (2007) 14» там були зазначені наступні: відсутність у юридичних осіб права виступати засновниками громадських організацій та унеможливлення створення спільних об'єднань фізичними та юридичними особами; поділ громадських об'єднань за їх територіальним статусом на міжнародні, всеукраїнські та місцеві, що призводить до заборони їм провадити свою діяльність за межами території реєстрації та викликає додаткові складнощі у процесі реєстрації; дозвіл громадським об'єднанням захищати права тільки своїх членів, що, практично, рівнозначно забороні захисту прав інших громадян та ставить під сумнів зацікавленість держави у розвитку правозахисного руху; нерівні умови реєстрації непідприємницьких та бізнесових структур - законодавство встановлює два етапи реєстрації громадських організацій: легалізація об'єднання громадян та реєстрація юридичної особи. Для кожного з двох етапів реєстрації громадських організацій існують різні процедури, окремі збори за реєстрацію громадського об'єднання та юридичної особи, а також відмінні органи легалізації та реєстрації. Натомість більшість суб'єктів підприємницької діяльності можуть повноцінно функціонувати вже після набуття статусу юридичної особи.

До найбільш суттєвих протиріч між нормами національного законодавства та нормами Рекомендації була віднесена також заборона займатися комерційною діяльністю без створення госпрозрахункових установ і організацій з статусом юридичної особи. Для цього вони повинні додатково створювати окрему юридичну особу. У той час як, згідно з європейськими стандартами, НУО мають право займатися комерційною діяльністю, якщо весь прибуток від неї не розділяється між учасниками, а направляється на розвиток організації та здійснення нею своєї статутної діяльності.

Вельми показовим свідченням невідповідності вітчизняних законодавчих процедур легалізації об'єднань громадян європейським критеріям стало рішення Європейського Суду з прав людини від 3 квітня 2008 р. у справі № 40269/02 «Корецький та інші проти України». Цим рішенням Суд кваліфікував відмову державних органів України зареєструвати створену заявниками громадську організацію «Громадянський Комітет за збереження дикої (корінної) природи Березняків» (м. Київ) як вчинене державою порушення статті 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на свободу об'єднань і мирних зборів). Крім того, рішення Суду зобов'язало державу вжити заходів щодо недопущення подібних порушень у майбутньому. Для цього вона має змінити законодавство та практику. Таким чином, рішення Суду створило прецедент для розгляду аналогічних позовів у європейському судочинстві та стало частиною національного законодавства всіх країн, які підписали Європейську конвенцію з прав людини.

Неодноразово фіксувалася протягом останніх років потреба удосконалення нормативно-правової бази організацій громадянського суспільства і на рівні документів державної політики. Так, уже в доповіді «Про внутрішнє й зовнішнє становище України у 2005 році» (що була складовою частиною щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України) йшлося, серед іншого, про необхідність розробити та затвердити законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про об'єднання громадян». У Білій книзі державної політики «Україна в 2008 році: процеси, результати, перспективи» серед ініціатив Глави держави висувалася й така: «Прийняти нову редакцію Закону України «Про об'єднання громадян»... А в Білій книзі державної політики «Україна в 2009 році: конституційний процес і перспективи країни», знову ж таки серед ініціатив Глави держави, підкреслювалася необхідність прийняти Закон України «Про громадські організації».

Невідповідність Закону України «Про об'єднання громадян» європейській Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. та новому Цивільному кодексу український уряд визнав ще у 2005 році та зобов'язався тоді ж перед Радою Європи та Єврокомісією розробити новий закон про громадські організації, що сприятиме розвиткові громадянського суспільства в Україні.

Міністерство юстиції України двічі, у 2007 та 2008 роках, розробляло відповідні законопроекти, а Кабінет міністрів України тоді ж на чолі, відповідно, з Віктором Януковичем та затим Юлією Тимошенко подавав їх до парламенту. Але на той час Верховна Рада України так і не спромоглася розглянути ці законопроекти навіть у першому читанні. Аналогічна ситуація повторилася і 21 квітня 2011 р., коли Верховна Рада України не розглянула законопроект про громадські організації (№ 7262-1), поданий депутатами чотирьох із п'яти парламентських фракцій.

Відлік новітнього етапу історії проходження багатостраждального закону варто почати з 6 вересня 2011 року, коли Президент України Віктор Янукович під час свого виступу у Верховній Раді України звернув увагу на необхідність підписання найближчим часом Указу щодо Стратегії державного сприяння розвитку громадянського суспільства та своєчасного схвалення закону «Про громадські організації». 25 січня 2012 р. Президент України підписав Указ № 32/2012 «Питання сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні». Одним з пунктів цього указу була створена Координаційна рада з питань розвитку громадянського суспільства, якій доручалося у місячний термін підготувати проект Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства та план першочергових заходів з її реалізації. Вказані пункти президентського указу були виконані вчасно. А Указом Президента України від 24 березня 2012 року № 212/2012 Стратегія державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства та план першочергових заходів з її реалізації вже були затверджені. У першому ж пункті вказаного плану було вказано «забезпечення за участю Координаційної ради з питань розвитку громадянського суспільства супроводження у Верховній Раді України проектів законів України» першим серед яких зазначався закон «про громадські організації (реєстр. № 7262-1)».

Утім, в даному випадку, законодавцям навіть вдалося виконати цей пункт плану на два дні раніше ніж був підписаний президентський указ, яким він був затверджений! 22 березня 2012 року Верховна Рада України ухвалила новий закон «Про громадські об'єднання» (назва була змінена відповідно до однієї з поправок). За нього проголосувала конституційна більшість – 334 нардепи (при мінімально необхідних 226 голосах). Показово, що закон підтримали як представники парламентської більшості, так і опозиції, що, погодьтеся, для сьогоденних реалій українського парламентаризму – випадок, на жаль, майже унікальний. Не голосували лише комуністи. Що зовсім не дивно. Адже в їх ідеологічному сприйнятті інститути громадянського суспільства, як і раніше, залишаються підступною «п'ятою колоною» західного імперіалізму.

Серед ініціаторів законопроекту теж значаться представники різних політичних сил: Мірошниченко Ю.Р. (ПР), Подгорний С.П. (БЮТ), Шевченко А.В. (БЮТ), Литвин Ю.О. (БЛ), Оробець Л.Ю. (НУНС), Пінчук А.П. (ПР). Законопроект був проголосований в редакції підготованій Комітетом з питань державного будівництва та місцевого самоврядування із залученням представників організацій громадянського суспільства, зокрема, Центру громадської адвокатури, Мережі розвитку європейського права, Українського незалежного центру політичних досліджень та інших.

Новий закон визначає громадські організації як добровільне об'єднання фізичних осіб і (або) юридичних осіб приватного права для здійснення і захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших інтересів.

Норми закону максимально наближені до відповідних європейських стандартів та відображають більшість вимог висловлених представниками вітчизняного громадянського суспільства.

Так, зняття обмежень щодо захисту інтересів виключно своїх членів дозволить громадським організаціям ефективніше здійснювати екологічну, просвітню діяльність, надання правової допомоги та інші суспільно-корисні види діяльності.

Законом передбачено надання громадським організаціям права діяти на всій території Україні; спрощення державної реєстрації громадських об'єднань; приведення положень з контролю за діяльністю громадських об'єднань до європейських стандартів; спрощення ведення громадською організацією господарської діяльності для реалізації своїх статутних завдань.

Відповідно до закону, громадські об'єднання зі статусом юридичної особи можуть здійснювати підприємницьку діяльність не тільки через створені ними підприємства і суспільства, а й безпосередньо, якщо така діяльність відповідає меті громадського об'єднання та сприяє її досягненню.

Документом також встановлюється, що реєстрація громадських об'єднань здійснюється безкоштовно, а плата стягується за внесення змін до статуту, видачу дубліката оригіналу свідоцтва про реєстрацію або статуту громадського об'єднання. Обмежено підстави відмови в реєстрації громадських об'єднань та скорочений термін їх реєстрації до семи робочих днів. Громадські організації та громадські спілки можуть здійснювати діяльність як юридичні особи приватного права, так і без статусу юридичної особи.

Однією з новел закону є підхід до діяльності громадських організацій без обмежень за територіальною ознакою (тобто без поділу громадських організацій на місцеві, всеукраїнські та міжнародні), що дасть можливість громадським організаціям самим визначати територію своєї діяльності і вільно здійснювати статутну діяльність на всій території Україні без перереєстрації. Однак, при цьому будь-яка громадська організація, відповідно до закону, може підтвердити статус «всеукраїнська» за умови наявності територіальних підрозділів у більшості регіонів України або відмовитись від нього.

Також уточнено вичерпний перелік підстав для ліквідації (розпуску) громадських організацій.

Звичайно, знаючи реалії вітчизняного правового поля було би наївно очікувати, що норми нового закону запрацюють автоматично. Але, безперечно і те, що він значно розширює можливості інститутів громадянського суспільства у порівнянні з попереднім базовим законом. Залишається лише додати, що вступає в дію новий закон з 1 січня 2013 р. Тому, хочеться висловити сподівання, що до того часу нікому з вітчизняних законотворців не вдасться у будь який спосіб «покращити» (як, на жаль, вже стало сумною традицією) новий закон таким чином, який знівелює досягнуті прогресивні здобутки.