dc-summit.info

история - политика - экономика

Среда, 13 Декабря 2017

Последнее обновление в09:39:25

Вы здесь: Темы Внутренняя политика Президентские послания: традиции, формы, значение (Украина и мир) Часть третья

Президентские послания: традиции, формы, значение (Украина и мир) Часть третья

Президентские послания: традиции, формы, значение (Украина и мир)

В предыдущих статьях мы сделали попытку определить роль президентских посланий в политической жизни США и Российской Федерации. Сегодня, проанализируем украинский опыт этого «мероприятия», а также бегло ознакомимся с мировыми традициями президентских обращений к законодательным органам своих стран.

На протяжении последних двух веков ежегодные публичные обращения глав государств (послания) имеют устойчивое институциональное оформление, превратились в ключевые инструменты коммуникационной практики лидеров государств и в центральные элементы стратегической коммуникации обществ.

Юридическая энциклопедия определяет послание как «обращение главы государства к народу или к парламенту, в котором изложена его позиция по основным направлениям внутренней и внешней политики или информация о важных решениях, принятых им в соответствии с его конституционными полномочиями».

В широком понимании институт ежегодных посланий главы государства является механизмом обнародования стратегических оценок текущей ситуации в стране и мире, деятельности органов государственного управления в той или иной сфере государственной политики с учетом стратегических приоритетов развития государства и развития страны,ее самоутверждения (позиционирования) в международной среде.

Послания одновременно выполняют функции: 1) политического манифеста главы государства, 2) стратегической ориентации развития государства в средне-(иногда долго-) срочной перспективе; 3) обнародования законодательных инициатив главы государства, необходимых для достижения поставленных целей.

Обычно послание строится в форме содержательного доклада «О внутреннем и внешнем положении страны» по итогам текущего года и содержит оценки, предложения и рекомендации по решению актуальных национальных проблем в ближайшей перспективе. В целом провозглашение посланий является одним из центральных политических событий года, вокруг которого формируется политическая повестка дня.

Однако, несмотря на широкое использование практики ежегодных посланий главы государства в мире, процедуры провозглашения, механизмы подготовки текста и реализации инициатив, содержащихся в послании в законодательном поле,являются разными в разных странах - в зависимости от характера политического режима (президентский, парламентский,смешанный) и его институциональной зрелости.

В большинстве стран практика провозглашения посланий предусмотрена Конституцией. В частности, президент:

  • Время от времени подает к Конгрессу информацию о положении страны и рекомендует рассмотреть такие меры, которые считает необходимыми и целесообразными (п. 3 ст. II Конституции США);
  • Обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланием о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. 6 ст. 84 Конституции Российской Федерации);
  • Ежегодно представляет в Верховную Раду доклад о положении государства, по собственной инициативе или по ее предложению информирует Верховную Раду Республики Беларусь о реализации внутренней и внешней политики (п. 6 ст. 100 Конституции Республики Беларусь);
  • Апеллирует к Парламенту с посланиями по вопросам общенационального значения (п. 2 ст. 85 Конституции Республики Молдова);
  • Выступает в Сейме с годовыми докладами о положении в Литве, о внутренней и внешней политике Литовской Республики (п. 18 ст 84 Конституции Литовской Республики);
  • Отчитывается перед Собранием минимум один раз в год по вопросам, которые относятся к его компетенции; Сборы могут требовать от Президента Республики высказать мнение относительно вопросов, которые относятся к его компетенции (ст. 85 Конституции Республики Македония);
  • Ежегодно предоставляет Олий Мажлису Республики информацию о внутреннеем и международном положении (п. 7 ст. 93 Конституции Республики Узбекистан);
  • Посылает Сабору послание о состоянии дел в республике, и раз в году выступает в Саборе по этому вопросу (ст. 103 Конституции Республики Хорватия);
  • Может обращаться к одной из Палат Парламента либо в обе Палаты сразу, которые собрались на совместное заседание, и требовать присутствия членов Палат; может направлять послания к любой из Палат Парламента в связи с законопроектом, который находится на рассмотрении в Парламенте, или по другому поводу; Палата, в которую направлено такое послание, в возможно короткий срок рассматривает любой вопрос относительно послания (Конституция Индии).
  • Выступает перед нацией в день национального праздника (День взятия Бастилии) 14 июля, а к парламенту (который он может в любой момент сам же и распустить) обращается письменно, причем послание не обсуждается (Франция).

Главы государств Италии и Германии обладают слабыми государственными полномочиями и поэтому их обращения "программными" быть не могут.

С 2000 г. в Германии существует традиция ежегодного провозглашения президентом «Берлинской речи». До настоящего времени президент лишь время от времени мог обращаться к нации с речами, которые имели, как правило, морально-этический характер и определяли не цели, а скорее «болевые точки» национального развития.

В Италии президент обращается к народу накануне Нового года 31 декабря. В речи дается краткий анализ политической и экономической ситуации в стране.

Интересна традиция провозглашения ежегодного обращения (тронной речи) главы государства - монарха в парламенте Великобритании. Она остается практически неизменной с XIV века и является одной из самых ярких королевских церемоний. Речь провозглашается в зале заседаний Палаты лордов. Существует традиция захлопывать двери Палаты общин перед лицом герольда, который должен пригласить ее членов присутствовать в церемонии провозглашения королевского послания. Эта традиция символизирует независимость депутатов нижней палаты от воли монарха и неприкосновенность депутатского иммунитета. Во время выступления депутаты Палаты общин достаточно громко переговариваются и даже смеются.

Тронная речь - это документ, созданный премьер-министром. Монарх должен точно зачитывать ее текст, не добавляя ни одного слова от себя. По сути, послание является программой деятельности правительства на следующий год.

В отличие от британских монархов, короли Испании самостоятельно готовят текст ежегодной тронной речи, которая провозглашается в канун Рождества 24 декабря. Согласно Конституции, текст выступления предоставляется правительству для ознакомления и согласования действий. Речь монарха обычно содержит ряд принципиальных тезисов, которые имеют весомый резонанс в обществе.

В странах СНГ не выступают с посланием парламенту только лидеры Азербайджана и Туркмении. Все остальные лидеры пользуются этим политическим институтом.

***

Украина

Право и обязанность президента Украины обращаться с ежегодными посланиями к Верховной Раде о внутреннем и внешнем положении Украины предусмотрено п. 2 ст. 106 Конституции Украины.

Подготовка проектов посланий президента Украины к народу, ежегодных и внеочередных посланий к Верховной Раде Украины о внутреннем и внешнем положении Украины, докладов и выступлений президента Украины осуществляется Секретариатом (администрацией) президента. Специальным указом президент определяет тему, сроки подготовки послания и состав рабочей группы.

В отличие от Российской Федерации, где подготовка и проведение церемонии провозглашения Послания президента является исключительной прерогативой президентской администрации, в Украине дата и время провозглашения президентом Украины послания к Верховной Раде, список приглашенных на церемонию, сам порядок заслушивания посланий президента определяется аппаратом парламента. В п. 3 ст. 162 Регламента Верховной Рады Украины установлено, что «ежегодное послание президента Украины Верховной Раде о внутреннем и внешнем положении Украины в обычных обстоятельствах провозглашается до 31 марта текущего года».

Порядок подготовки Послания и реализации, предусмотренных в нем мероприятий определен Указом президента Украины № 314/97 от 09.04.97 г., согласно которому ежегодные послания президента Украины к Верховной Раде Украины являются официальными документами главы государства, в которых, на основе анализа внутреннего и внешнего положения Украины, определяются важнейшие направления экономического, политического и социального развития, предусматриваются мероприятия по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствование нормативных механизмов регулирования общественных отношений. Предусмотрено, что текст послания, направленный в Верховную Раду Украины или провозглашенный президентом Украины, вступает в силу как официальный документ и должен учитываться в работе Кабинета Министров Украины, министерств, других центральных органов исполнительной власти, местных государственных администраций.

Первое президентское Послание к парламенту в Украине было провозглашено в 1994 г. Л.Д. Кучмой и называлось «Путем радикальных экономических реформ».

Начиная с 2000 г. Послание президента Украины включает в себя отдельные тематические доклады по важнейшим вопросам государственной повестки дня.

В 2000 г. послание состояло из семи тематических докладов: «Актуальные вопросы дальнейшего обеспечения свободы слова в Украине», «Проблема бедности в контексте политики социально-экономических преобразований и стратегии реформ», «Энергообеспечение экономики и энергосбережение», «Аграрный сектор экономики Украины: пути углубления реформ», «Современная судебная система и судебная реформа в Украине», «Украина и Европейский Союз», «Украина и международные финансовые институты».

2001 г. послание вмещало пять докладов: «Формирование и развитие внутреннего рынка», «Научно-технический потенциал Украины и перспективы его развития», «Формирование рынка земель населенных пунктов», «Политика становления среднего класса», «Экономические отношения Украины и Российской Федерации в стратегической перспективе».

2002 г. - шесть докладов: «Приоритеты технологического развития Украины», «Формирование и реализация технической политики в аграрном секторе экономики», «Демографическая ситуация: современные проблемы и перспективы», «Украина - ВТО: механизм и социально-экономические последствия сотрудничества», «Евроатлантическая интеграция Украины: современное состояние и перспективы», «Адаптация законодательства Украины к законодательству Европейского Союза».

2003 г. - пять докладов: «Энергетические рынки Украины: направления развития и совершенствования», «Формирование и развитие аграрного рынка», «Становление и развитие рынка труда в Украине: проблемы и перспективы решения», «Укрепление потенциала регионов и пути уменьшения социально-экономических диспропорций регионального развития», «Стратегия детенизации украинской экономики».

Послание президента Украины во времена президентства Л.Д. Кучмы - одно из крупнейших в мире (до 500 страниц текста).

Определенное обновление института президентского послания произошло с обретением полномочий президентом Украины В. Ющенко.

Президент Украины В. Ющенко дважды обращался к парламенту с посланием о внутреннем и внешнем положении в Украине в 2006 и 2008 гг. С одной стороны такой режим провозглашения посланий обусловлен «постреволюционной» логикой развития политических событий, перманентной нестабильностью и кризогенностью отношений правящих и оппозиционных элит. С другой, весомым фактором влияния на институт посланий президента является переход Украины к парламентско-президентской форме правления, которая формирует несколько отличные условия функционирования института президента, его взаимодействия с другими институтами государственной власти.

Принято считать, что послание президента это тот документ, который он зачитывает в парламенте. Но это является правдой лишь отчасти. В отличие от России, в Украине декламируемый текст представляет собой лишь верхушку айсберга, - главные положения, квинтэссенцию, подготовленного профильными академическими и аналитическими институтами научного документа.

Главной работой по подготовке послания президента в Украине занимается Национальный институт стратегических исследований. Институтом привлекаются также известные научные деятели и эксперты. Более широкое распространение в каденцию В.Ющенко получила практика проведения круглых столов, конференций на которые приглашаются представители третьего сектора — негосударственных аналитических центров, различных других организаций гражданского общества.

Как уже было замечено, основной доклад разбит на главы. Работу над каждым направлением ведет рабочая группа, которая, как правило, проводит несколько открытых обсуждений (круглых столов, конференций) с участием прессы. К декабрю текст документа обычно бывает готов и отправляется в секретариат президента, с которым в дальнейшем проводится робота по его  «шлифовке».

Как видим, процедура подготовки достаточно прозрачна. Впрочем, не стоит забывать, что обсуждение ведется в заданных секретариатом президента рамках. Таким образом, как бы подготавливается общественное мнение под будущие инициативы главы государства.

Последнее послание президента про внутреннее и внешнее положение страны, которое было провозглашено 31 марта 2009 года, имело ряд нововведений. Так, был изменен формат научного доклада, на котором базируется послание. За основу была взята структура документа, которая принята в США и ряде стран Европы.

Документ получил название Белая книга «Украина в 2008 году: процессы, результаты, перспективы». Он значительно утратил в объеме (175 страниц) и изобилует цитатами из высказываний президента В.Ющенко. Каждый смысловой кусок состоит из: постановки проблемы, инициатив президента и ожидаемых коротко- и долгосрочных перспектив.

В целом главными тезисами послания 2009 года стали: ослабление власти института президента, инициатива перехода к двух палатному парламенту с уменьшением общей численности народных депутатов, изменение выборной системы и реализация административной реформы с тенденцией к децентрализации власти.

В связи с этим президент предлагает внести изменения в Конституцию Украины.

Возможно правильные инициативы президента, без сомнения, не найдут отклика как в парламенте, так и в обществе в целом. Это объясняется слабой информированностью о нововведениях, зыбкой политической ситуацией, вероятной разбалансировкой и без того слабой управленческой вертикали власти.

Эти инициативы, заявленные в год президентской кампании, не имеют шанса на успех. Подобные реформы в мировой практике обычно опираются на национальный консенсус и исходят от безусловного авторитета, которым, к сожалению, не обладает сегодня В.Ющенко.