dc-summit.info

история - политика - экономика

Понедельник, 20 Ноября 2017

Последнее обновление в09:39:25

Вы здесь: Темы Внутренняя политика Местное самоуправление в Украине: проблемы и пути их решения (часть 1)

Местное самоуправление в Украине: проблемы и пути их решения (часть 1)

Местное самоуправление в Украине: проблемы и пути их решения

Современный процесс демократических преобразований в украинском обществе требует от государства решения новых правовых, экономических, политических и социальных задач, главными из которых являются формирование эффективной системы местного самоуправления как максимально приближенного к населению института, удовлетворение интересов граждан во всех сферах жизнедеятельности, внедрение действенных механизмов социального взаимодействия с самоуправляющимися структурами.

Основной проблемой реализации и развития местного самоуправления в Украине является несовершенство модели административно-территориального деления, которая была сформирована еще в советский период, а именно:

- Раздробленность, что проявляется в наличии большого количества территориальных сообществ. Это предопределяет финансовую несостоятельность большинства (более 90%) из них. При этом определение местного самоуправления в Конституции Украины включает в себя только право территориальных сообществ к самостоятельному решению вопросов местного значения, но не их реальную способность к этому.

- Подчинение друг другу территориальных сообществ, формально равных по своему статусу. В частности, довольно распространенным явлением (особенно в Автономной Республике Крым и Донецкой области) является вхождение поселков и городов в состав городских советов. При этом они сохраняют собственные органы местного самоуправления, что приводит к дублированию их функций.

- Принадлежность к территориальным общинам лишь застроенных территорий, в результате чего местное самоуправление не охватывает значительное количество территорий, на которых расположены земельные участки. Ограниченность юрисдикции органов местного самоуправления на такие территории, во-первых, нарушает принцип повсеместности местного самоуправления, во-вторых - усложняет установление административных границ между различными территориальными единицами.

- Отличие территориальных громад по численности населения и ресурсной базе при сохранении единого перечня собственных и делегированных полномочий органов местного самоуправления. В частности, наиболее значимые различия по этим показателям наблюдаются между сельскими советами и городами областного значения. Таким образом, не учитывается способность руководящих органов конкретных территориальных общин реализации возложенных на них функций.

Уже много лет системным недостатком функционирования модели местного самоуправления в Украине остается слабая эффективность механизмов взаимосвязи и разграничения сфер компетенции органов исполнительной власти и местного самоуправления, которая выражается в:

- Фактически полном отсутствии разграничения полномочий между органами местного самоуправления различных уровней, в частности районными и областными советами (кроме того, что касается утверждения бюджетов соответствующих территорий, и взаимодействия с местными государственными администрациями соответствующих уровней), что указывает на отсутствие полного и исчерпывающего перечня каждой категории советов.

- Перегруженности органов местного самоуправления полномочиями по предоставлению социальных услуг при недостаточном бюджетном обеспечении.

Характерными признаками действующей системы сдержек и противовесов в отношениях между органами государственной исполнительной власти и органами местного самоуправления являются:

- Фактическое вмешательство государства в деятельность районных и областных советов, в частности в области планирования регионального развития и местной бюджетной политики. Установлен механизм делегирования полномочий районными и областными советами соответствующим местным государственным администрациям (согласно ст. 44 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине») из-за отсутствия у районных и областных советов соответствующих исполнительных комитетов.

- Противоречия между законодательными актами, которые так или иначе затрагивают интересы местного самоуправления. Так, за районными и областными государственными администрациями Законом Украины «О местных государственных администрациях» закреплены те полномочия, которые согласно Закону Украины «О местном самоуправлении в Украине» лишь делегируются им соответствующими районными и областными советами.

- Нечеткое определение понятия «делегированные полномочия», а также отсутствие четко определенной процедуры делегирования полномочий и возможности отказа сторон от делегированных полномочий, в том числе в случае невозможности их реализации.

- В то же время - возможность влияния на политику местных государственных администраций лишь путем выражения недоверия их руководителям, что, с одной стороны, является недостаточным средством контроля за выполнением администрациями делегированных полномочий, а с другой - создает почву для конфликтов между органами государственной исполнительной власти.

Среди существенных проблем развития местного самоуправления назовем и неэффективность системы участия жителей территориальных сообществ в управлении местными делами, основными факторами которой являются:

- Рекомендательный характер большинства форм прямого участия граждан, а также попытки урегулирования процедурных моментов при помощи не законов, а подзаконных актов (что противоречит нормам Конституции Украины).

- Сложный механизм реализации ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением территориального сообщества в результате утраты доверия.

- Ограничения в действующем законодательстве права субъектов местной демократии (сообществ) в применении таких механизмов как, - собрания граждан по месту жительства и местных референдумах, а также нерешенность вопроса об имплементации их решений.

- Объективный фактор - низкий уровень политического сознания значительной части украинского общества, что приводит к недостаточному стремлению граждан к участию в управлении местными делами.

- Неэффективность использования механизма реализации ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением территориальной громады в результате утраты доверия.

- Некачественное нормативно-правовое обеспечение вопросов о создании и деятельности общественных организаций, ОСН и ОСМД.

Кроме обозначенных выше проблем ухудшает качество публичных услуг, которые получают жители территориальных сообществ, затягивание реформы ЖКХ. Общегосударственная программа реформирования и развития ЖКХ на 2009 - 2014 гг, введена в действие еще в 2009 г., предусматривает переход на экономически обоснованные тарифы на коммунальные услуги и прозрачность их формирования, развитие государственно-частного партнерства, а также общей ответственности центральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по улучшению качества услуг ЖКХ и состояние отрасли в целом. Однако, за два года действия программного документа большинство его мероприятий в законодательной сфере не было реализовано, а обслуживание жилищного фонда по-прежнему не удовлетворяет потребителей. В частности, очень распространенной остается практика ненадлежащего и / или неполного выполнения перечня услуг их поставщиками с нарушением норм Постановления Кабинета Министров Украины № 529 «Об утверждении Типового договора о предоставлении услуг по содержанию домов и сооружений и придомовых территорий» от 20.05.2009 г. Вместе с тем, такой инструмент контроля со стороны общества как общественные слушания при доказательстве расчета тарифов на услуги по содержанию домов и сооружений и придомовой территории или игнорируется вообще или применяется преимущественно как симуляция общественной поддержки. На практике граждане не имеют реальных рычагов влияния на разбалансированность структуры затрат жилищно-коммунальных предприятий, в которой превалируют затраты на оплату труда.

Отсутствие результатов реформирования ЖКХ на фоне повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги вызвало ответную реакцию граждан. Исследование мнения граждан об ситуации в Украине, проведенный Центром Разумкова в феврале 2011 года, показало отрицательную оценку респондентами ситуации в области цен и тарифов (88,7% опрошенных отмечали ухудшение). Дальнейший рост протестных настроений в обществе привело к массовой волне протестов против повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги в разных регионах Украины. Следовательно, существует серьезная необходимость снятия социального напряжения в обществе, вызванного повышением тарифов на жилищно-коммунальные услуги, чего можно достичь путем одновременного внедрения механизма формирования экономически обоснованных тарифов ЖКХ и механизма ответственности за качество предоставляемых услуг.

Главным положительным и ожидаемым шагом властей в этой сфере стало создание Национальной комиссии регулирования рынка коммунальных услуг Украины, которая должна в ближайшее время ввести экономически обоснованное тарифообразование в ЖК-сектор и создать нормативную базу, которая будет обеспечивать прозрачность и открытость деятельности на рынках естественных монополий и на смежных рынках в сфере теплоснабжения и централизованного водоснабжения и водоотвода, стимулировать энергосбережение, создание ОСМД и тд.

Важным условием эффективного функционирования местного самоуправления является финансовая самостоятельность территориальных сообществ. Укрепление основы для эффективного выполнения органами местного самоуправления функций на уровне регионов и общин стало одним из направлений бюджетно-налоговой реформы 2010-2011 годов. Принципы децентрализации государственных финансов были заложены в новой редакции Бюджетного кодекса, которая расширила состав доходов местных бюджетов, упорядочила расходные полномочия местных бюджетов и предложила ряд других мер, способных улучшить финансовое обеспечение территориальных сообществ. Первым положительным результатом указанных изменений стал рост доходной части местных бюджетов. По данным Государственного казначейства Украины поступления в общий и специальный фонды местных бюджетов начали расти. Так по состоянию на 1.11.2011 г. размер доходов (без учета межбюджетных трансфертов) составил 69, 2 млрд. грн., Что на 4,8 млрд. больше чем в этот же период 2010 года. В первом полугодии 2011 г. поступления в общий и специальный фонды местных бюджетов (с учетом межбюджетных трансфертов) составили 82,6 млрд. грн., Что на 15,8% или на 11,3 млрд. грн. больше чем за соответствующий показатель 2010 г. В структуре налоговых поступлений по сравнению с данными за I полугодие 2010 г. отмечается рост доли налога с доходов физических лиц и поступлений платы за землю. Закрепление за местными бюджетами поступлений от платы за лицензии, выдаваемые местными органами власти, стало одним из из факторов роста на 29,9% объема неналоговых поступлений в общих фондах.

Вместе с тем, изменения бюджетного и налогового законодательства не привели к значительному увеличению собственных и закрепленных доходов местных бюджетов. По данным Счетной палаты Украины за первое полугодие 2011 года основным источником доходов местных бюджетов стали трансферты из государственного бюджета, доля которых в доходах местных бюджетов по сравнению с соответствующим периодом прошлого года, увеличилось на 2,9%, до 51,8%. При этом доля трансфертов в доходах местных бюджетов Волынской, Закарпатской, Тернопольской и Черновицкой областях превысила 70%. Кроме того, в связи с сокращением количества местных налогов и сборов, доля поступлений в местные бюджеты от местных налогов составила лишь 0,8% в структуре доходов и уменьшилась на 31,2% по сравнению с первым полугодием 2010 г.

Такая ситуация вызвана как внешними факторами (негативное влияние нестабильной ситуации в мировой экономике на объемы финансирования делегированных полномочий местного самоуправления), так и внутренними (низкой налоговой дисциплиной налогоплательщиков, несистематическим выполнением поручений распорядителей средств местных бюджетов на оплату расходов, задержка перечисления трансфертов из-за несвоевременного утверждения условий предоставления отдельных субвенций и изменения в действующих нормативно-правовых актах относительно их распределения, ненадлежащей организацией управления средствами субвенций на социально-экономическое развитие на всех уровнях власти, диспропорцией социально-экономического развития регионов). В частности, по результатам проверок органами Государственной контрольно-ревизионной службы состояния выполнения местных бюджетов в течение января-сентября 2011 г. был зафиксирован рост суммы незаконных расходов бюджетными учреждениями и организациями средств местных бюджетов и коммунального имущества.

Итак, остается ряд нерешенных вопросов, которые не позволяют местному самоуправлению в полной мере реализовать свой потенциал, а именно: недостаточность собственных налоговых доходов, зависимость от государственного бюджета, нецелевое использование средств, отсутствие достаточного объема прав и возможностей по привлечению нефискальных источников.

Учитывая изложенные выше недостатки системы местного самоуправления в Украине, основными приоритетами реформы местного самоуправления Украины должны стать:

- Создание правовых, экономических и институциональных условий для утверждения местного самоуправления как основы развития местной демократии и гражданского общества, способного эффективно решать вопросы местного значения.

- Расширение прав общин в осуществлении местного самоуправления и создание финансовой автономии органов местного самоуправления.

- Обеспечение необходимого финансирования органов местного самоуправления для выполнения ими собственных и делегированных полномочий.

- Разграничение сфер компетенции органов исполнительной власти и местного самоуправления и распределения полномочий между органами местного самоуправления разного уровня.

- Активизация территориальных сообществ к солидарным действиям в области решения проблем местного значения и улучшения социально-экономического развития их территорий.

- Построение современной модели межрегионального и международного регионального сотрудничества на основе использования потенциала и преимуществ развития местного самоуправления, инициативы местных общин.

- Комплексное решение вопросов местного благоустройства, в том числе - развития и модернизации местной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства в регионах и т.д.

- Совершенствование механизмов участия институтов гражданского общества в выработке и осуществлении государственной и муниципальной политики.

Продолжение следует...