dc-summit.info

история - политика - экономика

Понедельник, 20 Ноября 2017

Последнее обновление в09:39:25

Вы здесь: Темы Внутренняя политика Президентские послания: традиции, формы, значение (Российская Федерация)

Президентские послания: традиции, формы, значение (Российская Федерация)

Президентские послания: традиции, формы, значение (Российская Федерация)

Продолжаем знакомить читателя с таким институтом политической жизни – как послания глав государств к законодательным органам своих стран. Сегодня, Вам предлагается ознакомиться с нюансами традиции президентских посланий в Российской Федерации.

В Российской Федерации порядок провозглашения посланий Президента Федеральному Собранию установлен с принятием Конституции РФ в 1993 году. Первое послание Президента РФ Б. Н. Ельцина «Об укреплении российского государства» состоялось 24 февраля 1994 г.

Если посмотреть еще дальше – вглубь истории (что-то подобное было и в посланиях князя Мономаха), то мы увидим, что из российских царей первым подобие современного послания произнес Иван Грозный - в 1564 году. Он рассказал духовенству и посадским людям об "обидах и винах", нанесенных ему аристократией тех времен. Дальше была опричнина и все с нею связанное. Более поздние российские государи к парламенту относились прохладно, общаясь с ним через своих представителей.

Церемония провозглашения послания Президента РФ проходит в официальной резиденции Президента РФ (Мраморном зале Кремля) в порядке, который определяется государственной службой протокола. Список гостей церемонии и аккредитованных СМИ определяет Администрация Президента РФ. Приглашаются, кроме членов Совета Федерации и Государственной Думы, все члены Правительства, судьи Конституционного Суда, председатели Верховного и высшего арбитражного судов РФ, главы субъектов РФ, руководители основных религиозных организаций России и другие гости. В 2006 г. на церемонию провозглашения послания были приглашены члены Общественной палаты РФ. Утверждение Президента РФ как «принимающей» стороны подчеркивает его уникальный статус в системе российской власти, приоритетность президентских стратегических инициатив над всеми другими.

Ежегодные обращения главы государства к парламенту являются центральным политическим событием в РФ, призванным формировать повестку дня государственного развития на ближайший год и более отдаленную перспективу. Наиболее знаковыми с точки зрения масштабности предложенных Президентом инициатив и важности их последствий для государства и граждан стали послание:

  • 2001 г. (инициатива укрепления властной вертикали, отмена прямых выборов губернаторов);
  • 2003 г. (инициатива достижение свободной конвертируемости рубля, удвоение ВВП к 2013 г.);
  • 2004 г. (инициатива удвоения ВВП до 2010 года, реализации четырех национальных проектов);
  • 2005 г. (инициатива амнистии капиталов);
  • 2006 г. (инициатива материнского капитала);
  • 2008 г. (инициатива политической реформы).

Практически все путинские инициативы, провозглашенные в посланиях, были приняты к реализации, некоторые из них (например, вертикализация власти, сокращение срока военной службы) полностью воплощены в жизнь. Следует признать, что Президентские послания во времена президентства Путина стали своеобразной «Белой книгой» действующего политического режима.

Между тем, вопрос о роли, статусе, правовых и политических последствиях президентских посланий - один из самых сложных в современной российской конституционной теории и практике.

До сих пор ежегодные послания Президента Российской Федерации играли роль документов, в большей степени способствующих утверждению ценностей конституционного строя, показывающих обществу основную идеологическую направленность главы государства. Как уже было замечено, послания Президента России являются документами весьма важными, но не оказывающими прямого политического влияния на текущие процессы. Во-первых, далеко не всегда идеология проекта федерального бюджета на очередной год соответствует приоритетам, заявляемым в послании (этому, возможно, препятствует и близость по времени между оглашением послания и составлением проекта бюджета). А, как известно, декларируемые направления политики, не подкрепленные финансовым обеспечением, остаются благими пожеланиями. Во-вторых, пока еще ни один Председатель Правительства и даже ни один министр не был отправлен в отставку по причине несоответствия его деятельности основным направлениям политики.

Тем не менее, институт ежегодных посланий потенциально способен играть едва ли не ключевую политическую роль. Это связано с тем, что Президент Российской Федерации обладает мощными рычагами в отношении Правительства, вытекающими из ряда конституционных норм, в частности: а) из полномочий исключительно Президента назначать Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы); б) из права назначать заместителей Председателя Правительства и Федеральных министров и освобождать их от должности; в) из права председательствовать на заседаниях Правительства (по усмотрению самого Президента); г) из права Президента принять решение об отставке Правительства.

Если же Президент России примет решение вручать право формирования Кабинета министров лидеру партии (блока партий), победившей на парламентских выборах, как это происходит в большинстве полупрезидентских республик, может возникнуть основание для конституционного кризиса, если политический курс Президента, заявляемый в послании, и правительства, сформированного из политических противников главы государства, будут принципиально расходиться.

В то же время такая опасность не является фатальной. Многое здесь зависит от осознания своей ответственности перед страной и Президентом, и Премьером. Ведь и сегодня глава государства, хотя и провозглашает в посланиях собственное понимание государственных приоритетов и формально не обязан ни с кем согласовывать свое мнение о направлениях политики, в реальности он учитывает и настроения в обществе, и положение дел в стране и в мире, и состояние бюджета, и расстановку политических сил в Федеральном Собрании. Учет всех этих обстоятельств является, образно говоря, "метаконституционной обязанностью" Президента, вытекающей из природы его положения, из совокупности его функций. Другими словами, ситуацию способен спасти компромисс, являющийся едва ли не главным орудием политики.

Разумеется, в еще меньшей степени президентские послания обладают императивностью по отношению к палатам российского парламента. Федеральное Собрание не могло бы играть присущей парламенту роли, если счесть комментируемое президентское полномочие юридически обязывающим обе палаты следовать избранным Президентом направлениям и приоритетам. Однако Федеральное Собрание, будучи включенным в демократический механизм власти, не может быть и абсолютно свободным от провозглашенных Президентом акцентов во внутренней и внешней политике, от заявленных им концепций тех или иных законодательных актов. Это проявляется в ряде обстоятельств.

Во-первых, официально заявленные президентские позиции непосредственно влияют на составление плана законопроектных работ, прежде всего в Государственной Думе. Объединенная комиссия по координации законопроектной деятельности, включающая в себя представителей всех ветвей власти, была образована как раз на основе одного из посланий Президента.

Во-вторых, парламент получает достаточно ясную информацию о намерениях Президента как текущих, так и на перспективу. Это заставляет парламентариев учитывать позицию главы государства в своей деятельности.

В-третьих, становится известной идеология тех или иных законопроектов, законодательных предложений. Эта идеология может не разделяться парламентскими фракциями. Однако ее приходится учитывать, поскольку Президенту принадлежит право отклонения законов.

Из конструкции нормы, содержащейся в п. е ст. 84 Конституции, не вытекает, должны ли представляться отдельно послания о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; означает ли конституционная формулировка обязательное описание приоритетов в каждой из сфер политики или речь идет о формулировании того или иного приоритета как направления; наконец, на какой срок должна быть рассчитана реализация того или иного политического направления.

Практика пошла по такому пути. Во-первых, каждое из посланий включает в себя анализ положения дел в стране на соответствующий момент и основные задачи во внутренней и внешней политике. Во-вторых, эти задачи предполагают их решение как в течение соответствующего года, так и за его пределами. В-третьих, в зависимости от состояния дел в государстве Президент выделяет те сферы и направления, которые требуют основного внимания и незамедлительной реакции государственных органов.

Форма и сроки реализации комментируемого полномочия весьма подвижны. Президент Б.Н.Ельцин использовал, например, "двухформатное" послание: относительно объемный письменный текст, раздаваемый членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, и речь при представлении послания. Причем иногда акценты в речи были иными, нежели в самом письменном послании. Обычно он представлял свое послание в конце зимы - начале весны.

Президент В.В.Путин изменил эту практику. Теперь нет различия между "устным" и "письменным" вариантами послания: речь Президента и является собственно его посланием Федеральному Собранию. Соответственно уменьшился и объем посланий. Несколько сместились также сроки их оглашения. Теперь это, как правило, середина или даже конец весны.

Дмитрий Медведев опять изменил, уже было возникшую традицию, и подготовил послание к началу ноября 2008 года. Причем первоначально проведение процедуры было намечено месяцем ранее, но набирающие ход мировые кризисные явления заставили его внести ряд корректив.

Так или иначе, но в своем послании Дмитрий Медведев уделил внимание практически всем сферам жизни в России. И говорил он о них с точки зрения преобразований. И экономика, переживающая сейчас не самые лучшие времена, и социалка, и военная сфера, и суды, и выделенное в отдельную главу школьное образование, и международные институты, - все эти темы звучали в связке с намеченными реформами. Даже "американская", может, слишком большая по размерам составляющая Послания, заключающаяся в оценке политики США, которая отражается и на России самым непосредственным образом как в ситуации с Южной Осетией, так и в связи с мировым финансовым кризисом, косвенным образом предполагала нечто вроде реформирования. Реформирования мировых финансовых институтов и урезания американских амбиций как на Кавказе, так и в других регионах.

Самым интересным и несколько неожиданным разделом Послания президента РФ стала его политическая часть, вернее, политическая реформа, которую фактически провозгласил Дмитрий Медведев. У новой России - история не такая длинная. Три президента - это, конечно, еще не статистика. Но каждый из них начинал свой срок именно с политической реформы. Справедливости ради надо отметить, что от президента к президенту революционности в преобразованиях несколько убавляется - не от того, что президенты становятся менее склонными к резким движениям. Просто задачи у них - в соответствии с теми временами, в которые они живут. Борису Ельцину досталось "переделывать" страну. Владимиру Путину, по его же оценке, - собирать. Дмитрию Медведеву - видимо, совершенствовать. И совершенствовать под знаком столыпинских приоритетов в виде гражданина, а не гражданственности, которые даже в медведевском окружении считают весьма спорными.

Как это будет выглядеть на практике, Дмитрий Медведев изложил в десяти пунктах. Самым сенсационным из них стал тот, что касается увеличения сроков президентского правления до 6 лет и думского цикла до 5. Конституционной реформы для этого не требуется, особо подчеркнул Медведев. Референдума тоже, пояснил президент уже после послания в Кремле.

Другим немаловажным нововведением, озвученным Дмитрием Медведевым, стало предполагаемое изменение порядка формирования Совета Федерации. (Кстати, ровно с этого же начинал в 2000-м Владимир Путин). Президент предложил отменить ценз оседлости и назначать сенаторов только из числа региональных депутатов, пусть и муниципального уровня. "Конечно, для олигарха не проблема избраться в какой-нибудь муниципалитет", - говорят эксперты. Но тем не менее, по их логике, это все равно станет для них своего рода политической школой, которая потом поможет работать уже на государственном уровне. Для нынешнего же состава Совета Федерации предусмотрят переходный период, скорее всего в два года. И, по всей видимости, трудоустроят, ведь о кадровом потенциале Дмитрий Медведев также упомянул в своем послании.

Немаловажным новшеством станет и то, что партии, набравшие более 5 процентов на выборах, но не дотянувшие до 7, получат свое представительство в законодательных собраниях или Думе. По мнению экспертов, логика здесь была следующая. Порядка 5 миллионов россиян (о чем в Послании говорил Медведев) не получили своего представительства в Думе. А это фактически размер одномандатного округа, когда такие еще существовали. Поэтому 1-2 человека от не прошедшей, но набравшей пять процентов партии получат право на работу в законодательных органах.

Еще одно нововведение можно отнести к числу подарков "Единой России", к числу членов которой президент, кстати, не принадлежит. Рекомендовать кандидатуры на пост губернаторов смогут победившие на выборах партии. Это, конечно, не прямые выборы, но такой задачи никто и не ставил. В Кремле не склонны идеализировать такой порядок вещей и хорошо понимают все опасности, с ним связанные, но та схема, которая существует сейчас, по словам очевидцев, еще хуже.

Отмена денежного залога для участия в выборах и предполагаемое обсуждение поэтапной отмены сбора подписей для участия в выборах для тех партий, кто победил на выборах, - также из разряда предложений Дмитрия Медведева по изменению избирательной системы. И здесь выигрывает не только "Единая Россия". В ряде региональных парламентов представлены и те партии, которых нет в Госдуме. На них это право также будет распространяться, но, видимо, только в рамках тех субъектов Федерации, где им удалось победить.

Важным и в каком-то смысле авансовым для Госдумы пунктом медведевской программы стало желание сделать подотчетным правительство парламенту. Ежегодно премьер будет отчитываться перед нижней палатой парламента. Правда, пока этим контроль избираемых органов власти над исполнительным и ограничится. Но источники в Кремле это считают мерой действенной и важной. У парламента в свою очередь также появится контролер - Общественная палата. Медведев предложил узаконить ее участие в обсуждении законов, связанных с понятием свобод, в том числе и экономических.

Для снижения контроля над СМИ Дмитрий Медведев как активный пользователь предложил развивать Интернет и цифровое телевидение, а заодно и гарантировать освещение действий партий в государственных СМИ, что сейчас хоть и регламентировано, но по сути нереализуемо.

Вообще во время Послания из уст Дмитрия Медведева довольно часто звучало слово "свобода". И все эти меры по идее призваны хотя бы частично, поэтапно и далеко не сразу, как отметили эксперты, уменьшить участие государства в том, в чем оно в принципе участвовать не должно. А заодно и повысить доверие к власти, без которого, по убеждению тех же экспертов, свободы не бывает.

К сожалению, в условиях экономического кризиса и связанного с этим ростом социальной напряженности, мало верится в уменьшение влияния государства на жизнь России в целом. Наоборот, в данных условиях более логичным является ужесточение управления с одновременной его оптимизацией. Поэтому, скорее всего, либеральные веяния останутся на бумаге.