dc-summit.info

история - политика - экономика

Суббота, 21 Июля 2018

Последнее обновление в09:39:25

Вы здесь: Темы Внутренняя политика Нововведення у виборчому законодавстві напередодні місцевих виборів

Нововведення у виборчому законодавстві напередодні місцевих виборів

Нововведення у виборчому законодавстві напередодні місцевих виборів

Прийняття нової редакції Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» викликало чимало дискусій в українському політикумі і справедливої критики. Перш за все, дратує дотримання традиції змінювати виборче законодавство в переддень виборів. Закон України від 10.07.2010 р. № 2487-VI «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» набув чинності 30.07.2010 р., тобто лише за три місяці до виборів. Така нестабільність виборчого законодавства створює сприятливі умови для маніпуляцій в інтересах політиків, а також не дає можливості адекватно оцінити наслідки практичної реалізації норм, що встановлюють нові правила місцевих виборів.

Чинна редакція Закону не відмовилася від змішаної виборчої системи до представницьких органів місцевого самоврядування. Як і в попередній редакції Закон передбачає, що за мажоритарною системою здійснюються вибори лише депутатів сільських та селищних рад. Вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад планується провести за змішаною системою. Половину депутатів цих рад обиратимуть за мажоритарною системою відносної більшості, а половину – за багатомандатними округами. З одного боку, певним позитивним результатом  цієї новели необхідно визнати можливість виборців голосувати безпосередньо за кандидатів-представників їх територіальної громади, що підвищить відповідальність депутатського корпусу місцевих рад, а отже й наближення їх до виборців та реальних потреб громади. З іншого боку, обрання за мажоритарними округами лише половини депутатського корпусу збільшить розмір виборчих округів, що означає, що на виборах матимуть більше шансів ті кандидати в депутати, які зможуть залучити більший фінансовий ресурс. Змішана система частково успадковує і відомий недолік системи закритих списків – партії отримають змогу включати «потрібних» людей, нерідко чужих для цієї територіальної громади, до партійного списку без можливості виборців вплинути на порядок розміщення кандидатів у ньому.

Разом з тим, говорячи про переваги нового виборчого Закону, слід зауважити, що на відміну від попередньої редакції тепер кандидати у депутати можуть балотуватися виключно в раду одного рівня, а не декількох як це було раніше.

У контексті повернення до змішаної виборчої системи місцевих виборів вважаємо за доцільне навести громадську думку та позицію представників експертного середовища щодо пошуків оптимальної моделі. У ході парламентських слухань у Верховній раді України на тему: «Реформування законодавства України про місцеві вибори в інтересах територіальних громад», які відбулися 12 травня 2010 р. було озвучено рішення загальних зборів, на якому 400 міських голів проголосували за те, що в Україні система  виборів повинна бути мажоритарною. Вважаємо, що найбільш переконливими були аргументи на користь мажоритарної системи місцевих виборів, які озвучили голова Центру політико-правових реформ І.Б Коліушко та Директор з правових питань громадської організації «Лабораторії законодавчих ініціатив» Д.С.Ковриженко. Зокрема, І.Б.Коліушко, підкреслюючи доцільність запровадження саме мажоритарної системи в багатомандатних округах, зазначив, що така модель мінімізує можливість купівлі мандатів та відповідних округів, що мало місце в чистій одномандатній мажоритарній системі. Крім того, багатомандатний округ надає виборцям право обирати трьох, чотирьох чи п’ять кандидатів. На думку Д.С. Ковриженка, виборча система до органів місцевого самоврядування має бути, перш за все, персоніфікованою, і найкраще такої мети здатна досягти саме мажоритарна система в багатомандатних округах. Експерт зауважив, що при застосуванні системи відносної більшості одномандатних округів пропадає значна кількість голосів. Наприклад, якщо в одному окрузі 100 виборців голосує 30 за кандидата від однієї партії, в другому 100 – 30 голосує, то  умовно кажучи, орган на 100 відсотків буде сформований з представників партії, яку реально підтримують 30 відсотків. Мажоритарна система в багатомандатному виборчому окрузі дозволяє компенсувати частину цих недоліків.

Директор політико-правових програм Центру Разумкова Ю.Якименко вважає, що змішана система об’єднує в собі недоліки мажоритарної та пропорційної систем, а головне - не вирішує проблеми відриву депутатів від виборців. Крім того, не виключені проблеми в роботі місцевих рад, де депутати-списочники і мажоритарники, нехай навіть обрані від однієї партії, можуть відстоювати протилежні позиції.

Варта уваги й інша позиція щодо недоцільності запровадження мажоритарної системи місцевих виборів. Вважаємо слушною думку директора Інституту трансформації суспільства Олега Соскіна, який зазначив, що саме по собі відновлення мажоритарної системи виборів принципово нічого не змінює для громади. Орієнтація виборчої системи на інтереси членів територіальної громади залежатиме від існування дієвого механізму відкликання депутатів. Експерт пропонує викласти у Законі про місцеві вибори наступний порядок відкликання депутатів: створення комісії людей, незадоволених роботою депутата в конкретному окрузі, складання відповідного протоколу, який подають до відділення виборчої комісії; розгляд на  засіданні цієї комісії питань відкликання за участю представників ініціативної групи; прийняття рішення про відкликання депутата; призначення виборів на цьому окрузі через три тижні після прийняття рішення.

Громадська думка з приводу надання переваг змішаній або мажоритарній системі місцевих виборів є неоднозначною. Протягом червня 2010 року Київський міжнародний інститут соціології (КМІС) провів декілька всеукраїнських опитувань громадської думки, в яких респондентам ставилися запитання щодо місцевих виборів. Зокрема, більшість громадян схвально ставиться до такої системи виборів депутатів до місцевих органів влади, за якої більшість депутатів обиралась би за мажоритарною системою, коли виборці голосують за конкретних кандидатів, а частина, як і раніше, за партійними списками. Таку пропозицію повністю або частково підтримують 71% опитаних українців.

За результатами опитування, які 9–16 вересня повела соціологічна група «Рейтинг» 20% респондентів не підтримують місцеві вибори за змішаною системою. Інші законодавчі новації респонденти підтримують значно менше. Наприклад, лише 26% підтримують норму закону, згідно з якою участь у виборах не мають права виборчі блоки, різні місцеві громадські організації та ініціативи (не підтримують норму 47%). Лише 26% опитаних підтримують законодавчу вимогу, згідно з якою кандидат на посаду міського голови повинен висуватися виключно від політичної партії (не підтримують 53%). Цікаво, що відповіді респондентів практично не відрізняться в залежності від регіонів та електоральний симпатій.  

Гостра негативна реакція з боку опозиційних політичних сил, широких кіл громадськості та незалежних ЗМІ спричинила вплив на внесення змін до нового Закону від 30.08.2010 р. Законом знято обмеження щодо можливості участі в місцевих виборах місцевих організацій політичних партій, які утворені пізніше, ніж за 365 днів до дня виборів, і надана можливість всім місцевим організаціям партій висувати своїх кандидатів на виборах. Також, було збільшено склад територіальних виборчих комісій до 18 чоловік і надано право подавати кандидатури для формування територіальних виборчих комісій не тільки місцевим організаціям тих політичних партій, які представлені у Верховній Раді України поточного скликання, але й усім місцевим організаціям партій, які зареєстровані в Україні. Визначений і порядок відбору кандидатур до складу територіальних виборчих комісій, куди входитимуть 15 осіб від місцевих організацій політичних партій, які представлені у Верховній Раді, а також троє осіб з числа кандидатур, поданих місцевими організаціями партій, які визначатимуться шляхом жеребкування. Однак, запропонований порядок формування та діяльності виборчих комісій навіть після останніх змін не сприяє демократизації виборів. Так, склад дільничних виборчих комісій для великих дільниць суперечить їх колегіальності, адже кількість членів таких комісій становитиме до 24 осіб. Враховуючи викладену вище процедуру формування комісій, така кількість їх членів передбачає наявність восьми різних рішень, що може перешкодити прийняттю єдиного рішення. Водночас, за межами правового регулювання залишились питання відбору і відхилення кандидатур до складу комісій. Закон передає майже всі повноваження в цій сфері вищестоящим комісіям, що істотно знижує ступінь об'єктивності та прозорості виборчого процесу. Крім того, особливістю нової редакції Закону, що розглядається, є розширення повноважень Центральної виборчої комісії, яка відповідно до ст.24 ч.1 п.5 може з власної ініціативи у разі прийняття територіальною виборчою комісією незаконного рішення або її бездіяльності скасувати таке рішення та (або) прийняти рішення по суті питання (у день голосування такі питання розглядаються невідкладно). Таким чином, ЦВК тепер може на власний розсуд оцінювати законність рішень ТВК.

Суттєво перешкоджає відкритості та прозорості виборчого процесу і норма ст.27 ч.4 Закону, згідно якої протоколи виборчих комісій про підрахунок голосів, про встановлення підсумків голосування та про результати місцевих виборів складаються без прийняття рішень відповідними виборчими комісіями. Ще більш резонансним, на нашу думку, є визначення підстав для проведення повторних виборів. Перш за все, зазначимо, що проведення повторних виборів призначається у разі визнання відповідних виборів у цьому виборчому окрузі такими, що не відбулися, чи в разі визнання особи такою, яка відмовилася від депутатського мандата у відповідному одномандатному мажоритарному виборчому окрузі. По друге, вибори визнаються такими, що не відбулися, коли у  відповідному виборчому окрузі після закінчення строку реєстрації кандидатів не залишилося жодного кандидата, жодного виборчого списку місцевих організацій партій. Інших підстав, які б враховували порушення, фальсифікації та підкуп виборців у чинному Законі не передбачається.

Іншим питанням, яке безпосередньо пов’язане з забезпеченням дійсного представництва інтересів територіальної громади в радах усіх рівнів, є збереження можливості самовисування кандидатів у депутати. Навіть після останніх змін у Законі залишились норми, які обмежують реалізацію виборчих прав громадян. Право самовисуватися надається лише кандидатам у депутати сільських, селищних рад. Механізм висування кандидатів на посаду міського голови та кандидатів у депутати по одномандатних округах здійснюється лише через місцеві організації політичних партій. Застосування виключно партійного принципу суперечить частині 1 статті 38 Конституції України, яка передбачає право громадян вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також статті 36 Конституції України, згідно якої «Ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об’єднання громадян чи обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій».

Як відомо, легітимність виборів передбачає широкі можливості організацій громадянського суспільства спостерігати за їх перебігом та впливати на порушення з боку суб’єктів виборчого процесу. Нова редакція Закону надає право всеукраїнським громадським організаціям бути присутніми на засіданнях виборчої комісії, у приміщенні виборчої дільниці,  де проводиться голосування, в якості офіційних спостерігачів, якщо вони зареєстровані не менш як за 365 днів до дня виборів та до статутної діяльності яких належать питання виборчого процесу та спостереження за ним. Як бачимо, представники регіональних громадських організацій не матимуть законного права отримати статус офіційного спостерігача місцевих виборів. Окрім обмежень, пов’язаних з територіальним статусом громадської організації, строком її реєстрації та визначенням статутної діяльності, Закон практично позбавляє її права реагувати на порушення. Серед повноважень громадської організації як офіційного спостерігача відсутнє право отримувати копію протоколу відповідної виборчої комісії про результати підрахунку голосів на виборчій дільниці, копію протоколу про підсумки голосування у відповідному виборчому окрузі відразу після його підписання; звертатися до відповідної виборчої комісії з письмовою заявою про усунення порушень цього Закону в разі їх виявлення та складати акт про виявлене порушення. Така безпорадність громадських спостерігачів фактично нівелює ідею громадського спостереження.

Демонструють ставлення експертного середовища до можливих  особливостей перебігу місцевих виборів, законодавчих нововведень та ризиків для демократії підсумки відповідного опитування «Місцеві вибори-2010: новації, особливості, небезпеки», проведеного Фондом «Демократичні ініціативи» ім. Ілька Кучеріва 7–9 вересня 2010 року. Зокрема, більшість опитаних експертів вважають зміни до закону про місцеві вибори неоднозначними, такими, що мають як позитивні, так і негативні наслідки. Основною позитивною зміною абсолютна більшість експертів вважає дозвіл брати участь у виборах осередкам партій, зареєстрованим менше ніж за рік до дати виборів. Основні негативні зміни, що їх відзначили експерти, – неможливість самовисування позапартійних кандидатів на посади мерів та депутатів рад та непрозоре формування територіальних виборчих комісій. Головною особливістю місцевих виборів-2010, за прогнозами експертів, буде загальне використання адміністративного ресурсу.

Підсумовуючи вищевикладене, зробимо наступні висновки:

1. Модернізація формату виборчої системи на місцях має корелювати із реформою органів місцевого самоврядування. Тільки адміністративно-територіальна реформа спроможна вирішити такі важливі для громади питання як розмежування повноважень між рівнями, органами та посадовими особами місцевого самоврядування; виконавчих органів місцевих рад та місцевих державних адміністрацій покращення фінансової спроможності територіальних громад, органів місцевого самоврядування щодо здійснення власних і делегованих повноважень, упровадження дієвої кадрової політики, системи підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації посадових осіб, службовців органів місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад. Рушійним механізмом на шляху до впровадження системних реформ у місцевому самоврядуванні має стати виважена політика щодо розвитку місцевого самоврядування, залучення до процесу вироблення політичних рішень представників територіальних громад, органів місцевого самоврядування, науковців та громадських діячів.

2. Вирішення питання щодо обрання виду виборчої системи до органів місцевого самоврядування (пропорційної, мажоритарної або змішаної) не є запорукою забезпечення дійсного пропорційного представництва інтересів територіальної громади в радах усіх рівнів та демократичного виборчого процесу, які уявляються ймовірними тільки при створенні сприятливих правових умов. Зокрема, у Законі України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» доцільно передбачити:

- механізм відкликання депутатів;

- норми, які б надали реальну можливість громадського контролю за виборчим процесом;

- право брати участь у виборах на усі виборні посади шляхом самовисування;

- заборону внесення змін до виборчої системи менш ніж за рік до проведення наступних виборів;

- такий порядок формування та діяльності виборчих комісій, який би гарантував відкритість та прозорість результатів їх роботи на всіх етапах виборчого процесу.