dc-summit.info

история - политика - экономика

Пятница, 17 Ноября 2017

Последнее обновление в09:39:25

Вы здесь: Темы Внешняя политика Зарубіжний досвід самоорганізації населення

Зарубіжний досвід самоорганізації населення

Зарубіжний досвід самоорганізації населення

Аналіз низки стратегічних документів 2012 року, створення та початок роботи Координаційної ради з питань розвитку громадянського суспільства свідчить про серйозність намірів влади виконати нелегке завдання – децентралізувати місцеве самоврядування та максимально залучити жителів територіальних громад до прийняття управлінських рішень. У липні цього року відбулося перше обговорення проекту Закону «Про органи самоорганізації населення», в якому пропонується зміцнити позиції ОСН у системі місцевого самоврядування та розширити їх повноваження. Формулювання напрямів з удосконалення нормативно-правового регулювання діяльності ОСН та реалізації їх потенціалу вимагає дослідження зарубіжного досвіду країн Центральної та Східної Європи, які є близькими для України за своїм історичним розвитком та процесом становлення демократичних інститутів.

Серед країн Центральної та Східної Європи аналог органів самоорганізації населення існує у Російській Федерації (далі - РФ), Білорусі та Польщі. У зазначених державах дані органи відносяться до системи місцевого самоврядування. Так, Федеральний Закон РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» під територіальним громадським самоврядуванням (далі - ТГС) розуміє самоорганізацію громадян за місцем їх проживання на частині території поселення для самостійного і під свою відповідальність здійснення власних ініціатив з питань місцевого значення, яке може здійснюватися безпосередньо через збори і конференції громадян, а також через створення органів ТГС. Органи ТГС обираються на зборах або конференціях громадян, які мешкають на відповідній території. Чинна редакція Федерального Закону вимагає участі не менше однієї третини мешканців даної території, які досягли 16 років, для визнання правомочними зборів та представництва не менше однієї третини мешканців для визнання правомочності конференцій. Такі новації російського законодавства сприятимуть зростанню кількості органів ТГС через спрощення процедури їх створення.

Органи ТГС можуть бути юридичною особою та підлягають державній реєстрації в організаційно-правовій формі некомерційної організації. ТГС вважається створеним з моменту реєстрації статуту ТГС органом місцевого самоврядування. Вітчизняне законодавство має менш сприятливий характер для ОСН. У Законі України «Про органи самоорганізації населення» поки що зберігається норма про необхідність участі (представництва) не менше половини мешканців. Крім того, існують такі додаткові етапи створення ОСН як обрання ініціативної групи та отримання дозволу від місцевої ради на створення ОСН.

Російське законодавство передбачає такі форми територіальної самоорганізації населення як органи ТГС; товариства власників житла; будівельні кооперативи; деякі громадські організації та деякі органи громадської самодіяльності. При цьому остання форма територіальної самоорганізації населення немає аналогів у вітчизняному законодавстві. Органи громадянської самодіяльності можуть приймати на себе обов'язки юридичної особи після державної реєстрації.

Закон Республіки Бєларусь «Про місцеве управління та самоврядування в Республіці Бєларусь» визначив органи територіального громадського самоврядування як організаційну форму здійснення громадянами територіального громадського самоврядування. Органи ТГС підзвітні у своєї діяльності місцевому зібранню, що його заснувало або обрало, та місцевій раді. При цьому, на відповідній частині адміністративно-територіальної одиниці може бути створений тільки один орган ТГС. Серед форм органів ТГС зазначаються одноосібні та колегіальні.

Колегіальний орган ТГС може функціонувати без створення юридичної особи або як юридична особа. Колегіальний орган ТГС без статусу юридичної особи створюється та діє відповідно до положення про орган ТГС, затвердженим місцевими зборами на базі примірного положення, затвердженого радою обласного рівня. Колегіальний орган ТГС із статусом юридичної особи реєструється як некомерційна організація. Одноосібний орган ТГС (староста, старійшина та інші) створюється і діє відповідно до положення, затвердженого відповідною радою на підставі примірного положення, затвердженого радою обласного рівня. Існування одноосібних органів самоорганізації є притаманною і для інших країн (на зборах жителів відкритим голосуванням в Польщі обирається солтис, в Болгарії – кмет).

Найбільш подібними за статусом до ОСН у законодавстві Польщі можна назвати "допоміжні органи", які створюються в "допоміжних одиницях ". Закон Польщі "Про гмінне самоврядування " у ст. 5 встановив, що самоврядна громада – гміна – "може утворити допоміжні одиниці: сільські округи, райони, селища тощо".

У законодавстві Чехії, Словаччини, Болгарії, Угорщини відсутні окремі правові форми місцевої самоорганізації громадян. Законодавство про місцеве управління у цих країнах регламентує використання таких інструментів локальної демократії мешканців громад як асамблеї, загальні збори, місцеві референдуми, народні ініціативи та публічні слухання. Крім того, громадяни даних держав можуть впливати на прийняття політичних рішень шляхом активної участі у діяльності комітетів рад в якості їх членів, присутності та обговорення на регулярних слуханнях місцевих рад та консультаціях з мерами та депутатами щодо питань публічного інтересу; використання місцевих медіа, звернення з петиціями, скаргами та зауваженнями до органів місцевого самоврядування.

Самоорганізація громадян на місцевому рівні здійснюється через неприбуткові організації: асоціації, фундації, суспільно-корисні організації. Все більшого значення у розв'язанні проблем місцевого розвитку громад набувають такі локальні організації як центри місцевих співтовариств (community centers) та сусідські асоціації (neighborhood associations). Так, завдяки Угорській асоціації розвитку сусідських спільнот у сільських регіонах було створено громадські організації та ініціативні групи. Важливим результатом діяльності асоціації стало поширення досвіду проведення громадянських форумів за участю не тільки місцевих жителів, але й політиків, експертів, які надають допомогу в організації дискусій щодо злободенних питань (компенсації при землекористуванні, доцільність утримання шкіл тощо). За ініціативою асоціації у сільських регіонах було створено ради представників, через які ухвалення стратегічного плану розвитку території відбувається із врахуванням пропозицій мешканців. У зв'язку з цим публічні слухання щодо плану проводяться за участю громадських організацій.

Дослідження нормативно-правового регулювання повноважень органів місцевої самоорганізації населення Польщі, РФ та Бєларусі вказує на застосування етатистського підходу в цій сфері відносин. Зокрема, у Польщі допоміжні органи є повністю залежними від рішень рад гмін, які визначають сферу діяльності допоміжних органів, принципи передачі їм окремого майна у користування, а також принципи передачі бюджетних коштів для виконання завдань, покладених на ці одиниці.

Федеральний Закон РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» встановлює обмежений та імперативний перелік повноважень органів ТГС: представництво інтересів населення, яке проживає на відповідній території; забезпечення виконання рішень, прийнятих на зборах і конференціях громадян; здійснення господарської діяльності для забезпечення потреб населення, в тому числі за рахунок коштів місцевого бюджету; внесення до органів місцевого самоврядування проектів муніципальних актів, які підлягають обов'язковому розгляду цими органами та відповідними посадовими особами.

Суттєво погіршили можливості органів ТГС останні зміни Закону Республіки Бєларусь «Про місцеве управління та самоврядування в Республіці Бєларусь». Попередня редакція Закону, визначаючи перелік повноважень органів, викладала їх у вигляді прав. Нова редакція Закону встановлює доволі широкий перелік завдань для органів ТГС, однак не містить переліку повноважень органів ТГС та не передбачає можливості делегування з боку рад повноважень у здійсненні самоврядування на відповідній території.

Виходячи з імперативного характеру завдань органів ТГС, викладених у законодавчих нормах РФ та Бєларусі, доводиться констатувати, що у даних органів відсутні атрибутивні ознаки інституту громадянського суспільства. Лише здійснення господарської діяльності та реалізація нормотворчої ініціативи у законодавстві зазначених країн сформульовано як право органів ТГС.

З іншого боку, позитивний досвід вирішення питань місцевого значення у Польщі доводить, що недостатність організаційно-правової самостійності органів самоорганізації може компенсуватися розвитком інших інститутів громадянського суспільства. Так, громадські ради мікрорайонів міст привертають увагу органів місцевого самоврядування до проблем жителів міст, ефективно використовують надані їм кошти та майно, забезпечують утримання та організацію роботи бібліотек, клубів, гуртків, влаштовують подорожі для підлітків та молоді, організують надзвичайно цікаві для дітей конкурси кращого малюнку, видають власні журнали, на сторінках яких висвітлюється робота відповідного допоміжного органу.

Характерною ознакою місцевої самоорганізації Угорщини, Чехії, Словаччини є різновекторність діяльності сусідських асоціацій та центрів місцевих співтовариств. Центри місцевих співтовариств створюються з метою задоволення потреб членів відповідних територіальних мікрогромад та мають можливість швидко реагувати на ці потреби, переходячи від одного виду благодійницької діяльності до іншого. Сусідські асоціації беруть участь у вирішенні питань захисту своєї території та підвищенні її привабливості для нових мешканців та інвесторів, організації дозвілля громадян, покращенні якості соціальних послуг, боротьби з бідністю та деградацією мікрорайонів, створенні нових робочих місць тощо.

Таким чином, у державах Східної та Центральної Європи існують два основних підходи до нормативного закріплення правового статусу органів місцевої самоорганізації громадян. В Угорщині, Чехії, Словаччині та Болгарії громадяни реалізують своє право на участь у вирішенні проблем місцевого значення переважно через організації неприбуткового сектору, тому різні форми місцевої самоорганізації не входять до системи муніципального управління. У Російській Федерації, Бєларусі та Польщі органи місцевої самоорганізації населення є елементом системи місцевого самоврядування та наближені до публічних органів.

Головним пріоритетом політики сприяння самоорганізації локальних співтовариств України має стати вирішення на державному рівні питання про роль членів територіальної громади у місцевому політичному процесі. Законодавство РФ, Бєларусі та Польщі встановлює більш жорсткий контроль за діяльністю ОСН з боку місцевих рад ніж це передбачено у вітчизняному законодавстві. Разом з тим, позитивні результати розв'язання муніципальних проблем ОСН у Польщі свідчать про можливість ефективного функціонування і такої моделі державного регулювання інституту місцевої самоорганізації. Розширення можливостей ОСН у даному випадку досягається завдяки нормативно-правовій регламентації на локальному рівні. З іншого боку, вважаємо, що запозичення практики Чехії, Угорщині, Словаччині та Болгарії виявляється можливим лише вибірково, адже виключення органів самоорганізації населення із системи місцевого самоврядування лише послабить роль даного інституту локальної демократії. Разом з тим, необхідно розуміти, що успішні практики самоорганізації громадян у вирішенні питань місцевого розвитку, як правило, залежать не стільки від якості законодавства, скільки від рівня громадської активності та політичної волі представників місцевої влади.