dc-summit.info

история - политика - экономика

Среда, 20 Июня 2018

Последнее обновление в09:39:25

Вы здесь: Темы Экономика Украинско-российское сотрудничество в транспортной сфере: проблемы и пути их разрешения

Украинско-российское сотрудничество в транспортной сфере: проблемы и пути их разрешения

Украинско-российское сотрудничество в транспортной сфере: проблемы и пути их разрешения

Транспортная составляющая является одной из важнейших во всем комплексе экономических отношений между нашими странами, без которой экономическое взаимодействие невозможно в принципе. Слаженность работы транспортных комплексов наших стран является одним из залогов увеличения поступлений в государственные бюджеты и в конечном итоге — увеличению благосостояния наших народов. Кроме того, благодаря глобализации на современном этапе наши двусторонние транспортные отношения не являются самостоятельным феноменом, поскольку они — часть мировых транспортных сетей и маршрутов. Безусловно, Украина заинтересована не только в развитии двусторонних транспортных связей с Россией, но и в развитии контактов России с другими своими партнерами — вне зависимости от их географического расположения.

Особое значение приобретает максимально эффективное использование транзитного положения наших стран между Европой и Азией — в условиях жесткой конкурентной борьбы существует постоянная необходимость бороться и удерживать транзитные пассажиро- и товаропотоки. Наконец, стабильность функционирования транспорта, налаженные механизмы отраслевого взаимодействия с ближайшими соседями, а также интеграция в мировые транспортные сети являются не только показателем качества государственного управления в этой сфере, но и фактором геополитической стабильности на уровне евроазиатского континента. Именно поэтому, на мой взгляд, украинско-российские транспортные отношения имеют стратегическое значение во всем комплексе межгосударственных связей, конечно, не преуменьшая значения других направлений двустороннего сотрудничества.

Вполне естественно, что у этих отношений есть не только своя история, но и проблемы. Кроме того, в Украине сформирован целый пакет предложений по развитию транспортного сотрудничества. Начать хотелось бы с момента распада СССР. Как известно, в 1991-1992 гг была подписана целая группа межгосударственных договоров и соглашений, направленных на облегчение процесса денонсации Союзного договора 1922 г., сохранение существующих связей, а также создание межгосударственных механизмов с учетом новых геополитических реалий. 30 декабря 1991 г. в г Минске бывшие республики СССР подписывают Соглашение о принципах и условиях взаимоотношений в области транспорта, которое создавало основу взаимодействия в этой сфере.

Позиция Украины по этому документу не была четкой. С одной стороны, представитель нашей страны этот документ подписал, но подпись была поставлена не там, где для этого было отведено место — по форме это скорее напоминало парафирование. В конечном итоге, исходя из этой формальной причины, данное Соглашение не рассматривается как подписанное Украиной. Соглашение подписывалось в рамках Содружества Независимых Государств, которое в нашей стране тогда рассматривалось как переходное и временное образование, что и предопределило неполноправное членство в нем Украины.

В абзаце пятом Преамбулы целью Соглашения названо создание общего рынка транспортных услуг; признано также, что установление единых принципов его функционирования будет наиболее полно отвечать потребностям развития экономики и интересам потребителей этих услуг. Для украинского руководства этот момент был очень чувствительным. В Киеве легко бы пошли на «согласование» или «координацию» в качестве основополагающих принципов сохранения транспортных связей. Создание «общего» и «единого» в рамках СНГ рассматривалось как возврат к СССР — очевидно, что в Украине прекрасно помнили о том, что в процессе создания Советского Союза республиканские экономические и силовые наркоматы объединялись и передавали свои национальные полномочия общесоюзным структурам (Пункт «й» статьи 1 Договора о создании Союза Советских Социалистических Республик от 30 декабря 1922 года устанавливал, что регулирование транспортной системы находится в ведении СССР. Статья 18 Союзного договора устанавливала, что народные комисары морских дел и путей сообщения входят в составы Советов Народных Комисаров союзных республик с правом совещательного голоса).

Наконец, статья 3 Соглашения о принципах и условиях взаимоотношений в области транспорта предусматривала образование на постоянной основе отраслевого органа сотрудничества в рамках Исполкома СНГ, который финансируется из внебюджетных средств и имеет собственный рабочий аппарат — Координационного транспортного совещания (КТС) в составе руководителей, осуществляющих руководство транспортом республик. Деятельность КТС СНГ направлена на решение вопросов взаимодействия и выработку общей политики в области транспорта. Возлавляет КТС СНГ Министр транспорта РФ на постоянной основе.

Таким образом, реальные возможности Украины активно участвовать в работе КТС СНГ, а также выполнять Соглашение о принципах и условиях взаимоотношений в области транспорта были достаточно низки. Отдельные положения могли нарушить национальный суверенитет вплоть до возобновления союзных механизмов. В контексте постоянного председательствования РФ представительство Украины носило бы ограниченный характер. Порядок финансирования также предполагал дополнительную финансовую нагрузку на Украину. В рабочем аппарате украинские специалисты не представлены.

Подобная ситуация складывалась практически во всех связанных с транспортом отраслевых органах сотрудничества (за исключением Совета по железнодорожному транспорту государств-участников СНГ). При этом, у органов управления транспортом Украины была и есть практическая заинтересованность в участии в работе КТС СНГ и других подобных организаций (например, в Межправительственном совете дорожников, где ситуация выглядит похоже).

Представители Украины постоянно принимают участие в мероприятиях КТС, согласовывая отдельно для каждого случая свои полномочия с заинтересованными органами исполнительной власти. Иногда это участие носит курьезный характер. Так, например, XXVII Заседание КТС СНГ проводилось на территории Украины (г. Одесса, 5 июня 2007 г.). Министры транспорта Украины избирались заместителями Председателя КТС, а заместители Министра возглавляли отраслевые советы (например, Совет государственных администраций морского и речного транспорта КТС СНГ). Периодически возникает вопрос перечисления Украиной средств на финансирование аппарата Исполкома КТС СНГ. Со стороны соответствующих центральных органов исполнительной власти Украины предпринимались попытки формализовать свое участие в этом органе — вплоть до обращения в Исполком КТС СНГ по дипломатическим каналам за разъяснениями по поводу обретения полноправного членства.

Для приобретения полноправного членства Украине необходимо подписать два документа:

1) Положение о КТС СНГ (утверждено Решением Совета Глав Правительств СНГ от 18 сентября 2003 г. и Украина это решение подписала);

2) Соглашение о принципах и условиях взаимоотношений в области транспорта от 30 декабря 1991 г. (Украиной не подписано).

По указанным выше причинам в Украине вряд ли удастся провести внутригосударственные процедуры присоединения к данному Соглашению. Очевидно, что на межгосударственном уровне существует необходимость в определённой корректировке процесса вступления в КТС СНГ — без ущерба для этого органа. Повторяю, в Украине существует заинтересованность в самом широком участии в этом многостороннем формате.

Другим важным направлением улучшения отраслевого сотрудничества в экономической сфере (и речь идет не только о транспорте) в рамках СНГ мог бы стать анализ акцентов взаимодействия. Мне кажется, что в основополагающих экономических документах слова «единый», «общий» и т. д. должны звучать как можно реже. В украинском политическом сообществе эти термины воспринимаются неоднозначно, а иногда — подозрительно и угрожающе. Вместе с тем, отношение к «координации» и «согласованию» более спокойное. Вполне возможно, что пришло время единства определенных технологических процессов и согласования транспортной политики.

Тем не менее, существующее положение дел в рамках СНГ не привело к игнорированию органами исполнительной власти Украины КТС СНГ. Украина выборочно — с учетом собственных национальных интересов — принимает участие в работе транспортных органов при Исполкоме СНГ, а также присоединяется к основным документам в этой сфере.

Активно развивается двусторонняя договорная база. На протяжении переходного периода Украина и РФ работали по старым, советским нормативам. Но к 1995 г. подписаны основные соглашения, регулирующие отношения во всех ключевых отраслях транспорта, а именно:

— Соглашение между Правительством Украины и Правительством Российской Федерации о международном автомобильном сообщении и протокол о применении Соглашения от 20.03.1995 г.;

— Соглашение между Правительством Украины и Правительством Российской Федерации о деятельности железнодорожного транспорта от 14.05.1993 г;

— Соглашение между Правительством Украины и Правительством Российской Федерации о торговом судоходстве от 08.02.1995 г.;

— Соглашение между Правительством Украины и Правительством Российской Федерации о воздушном сообщении и сотрудничестве в области воздушного транспорта от 12.01.1994 г.

Этот период стал условным вторым этапом, во время которого украинско-российское транспортное взаимодействие обрело нормативно-правовую базу.

16 января 1996 г. подписывается Соглашение между Украиной и Российской Федерацией о создании Смешанной Украинско-Российской Комиссии по сотрудничеству. В соответствии с этим Соглашением вопросы транспорта рассматриваются в рамках соответствующей подкомиссии, о результатах деятельности которой информируют премьер-министров. Безусловно, подобное институционное развитие стало шагом вперед, поскольку позволяло выносить на рассмотрение премьеров те вопросы, что не удавалось решать на уровне заинтересованных министерств.

Кроме того, вопросы транспорта интегрируются в комплекс экономических вопросов. Со временем подписывается Программа экономического сотрудничества между Украиной и РФ на 1998-2007 г., состояние выполнения которой постоянно мониторится соответствующими органами исполнительной власти Украины и России.

Таким образом, формализация украинско-российских транспортных отношений в основном завершается к 1998 г. — именно тогда эти отношения приобретают организационно-правовую упорядоченность, институционную основу, интеграцию в высшие государственные механизмы решения экономических вопросов, системность. Смена основного украинско-российского переговорного формата (создание «Комиссии Ющенко-Путин» в мае 2005 г.) не привела к каким-либо радикальным изменениям.

Отдельно хотелось бы упомянуть о Концепции интеграции транспортных систем Украины и Российской Федерации, которая должна была стать основой для разработки межправительственных соглашений, совместных планов и программ, проведения согласованной тарифной политики, развития транспортных коридоров, а также реализации совместных проектов в сфере транспорта. Основное внимание уделялось не только традиционным направлениям сотрудничества (в отдельных отраслях транспорта), но и относительно новым общемировым приоритетам — международным транспортным коридорам, повышению транспортной безопасности, сотрудничеству в сфере транспортной промышленности.

Концепция стала удачной попыткой дополнения существующих двусторонних отраслевых договоров и программ. Принципиальным отличием этого документа стало то, что непосредственно сами министерства транспорта работали по всему комплексу транспортных отношений. Касаясь наполнения Концепции по существу, следует отметить, что в основном этот документ носил программный, рамочный характер. Вместе с тем, в нем была заплани¬рована целая группа конкретных совместных проектов. К сожалению, реализовать удалось всего два:

— открытие железнодорожно-паромного сообщения Крым-Кавказ;

— открытие ускоренного железнодорожного сообщения Киев-Москва.

Таким образом удалось снизить политизацию экономических вопросов, сместить акценты на отраслевое взаимодействие. Рамочный документ нового типа не вступал в противоречие с существующей договорно-правовой базой, учитывал весь комплекс украинско-российских договоренностей в сфере транспорта и дополнял его конкретными предложениями по развитию, а также инфраструктурными проектами. Подобная политика, подкрепленная последовательной реализацией взаимовыгодных инфраструктурных проектов, оказалась оптимальной формой развития сотрудничества.

Как показал общий ход развития украинско-российских транспортных связей, наличие развитых правовых и институционных механизмов далеко не всегда позволяет оперативно решать проблемные вопросы, а также реализовывать предложения на перспективу.

Вследствие разности экономических потенциалов и объемов национальных транспортных рынков, а также базовых установок сторон по поводу характера сотрудничества многие проблемы не решаются годами. Характерной особенностью этих отношений является высокая активность украинской стороны, которая в реализации совместных проектов видит дополнительный способ сохранения и развития национальной транспортной инфраструктуры, создания рабочих мест, повышения поступления в бюджет и т, д, Российская сторона, в свою очередь, заинтересована в освоении транспортного рынка российскими организациями, а также — в возвращении позиций, утраченных в 1990-е годы.

Отдельной проблемой является унификация тарифов на перевозку экспортно-импортных грузов железнодорожным транспортом. С целью максимального использования собственного транспортного комплекса уровень тарифов на железных дорогах Российской Федерации на перевозку экспортно-импортных и транзитных грузов, которые следуют через порты Украины, в 1,2 раза выше от того, который применяется для сухопутных переходов Украины с третьими странами. С августа 2001 года российской стороной установлен на перевозки экспортно-импортных грузов через собственные порты уровень тарифов, который в 2,5-3 раза ниже тарифов, действующих в направлении портов и сухопутных переходов Украины. В связи с этим, транспортировка грузов через сухопутные переходы и порты Украины, становится неконкурентоспособной по отношению к российским портам. Это приводит к значительным потерям объемов транзитных перевозок территорией Украины черных металлов, минеральных удобрений, бумаги, глинозема, которые раньше традиционно транспортировались через украинские порты. Продукция украинских производителей, в т. ч. минерально-строительные материалы, соль, цемент, черные металлы из-за высокой цены за транспортировку являются неконкурентоспособными на российском рынке.

Подобная политика стала результатом практического воплощения лозунга «Российским портам — российские грузы!». Украинская сторона пыталась решать эту проблему несколькими способами — в частности, был разработан проект Соглашения между Кабинетом Министров Украины и Правительством Российской Федерации об унификации тарифов на перевозку экспортно-импортных грузов железнодорожным транспортом. Российская сторона предлагала рассмотреть этот вопрос в рамках работы по созданию Единого экономического пространства — и Украина пошла на это.

Но данную проблему не удалось решить до сих пор. В рамках вступления в ВТО российская сторона осуществляет процесс выравнивания внутренних грузовых тарифов путем поэтапной индексации; экспортно-импортные тарифы остаются без изменений. В этой форме пересмотр тарифов растянется на несколько лет.

Требует улучшения организация судоходства по внутренним водным путям. На сегодняшний день существует порядок захода иностранных судов, в том числе и украинских, на внутренние водные пути Российской Федерации, который регулируется Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации, в соответствии с которым необходимо заблаговременно (до начала календарного года) предоставить запрос Правительству Российской Федерации о разрешении на проход судов под иностранным флагом по внутренним водным путям РФ. Кроме того, национальное законодательство Российской Федерации в части получения разрешений Правительства на проход судов по внутренним водным путям не распространяется на страны, с которыми Российская Федерация подписала соответствующие соглашения (Казахстан, Китай, Литва и Эстония).

С целью урегулирования правовых отношений в области речного судоходства с 1993 г ведется работа по подготовке к подписанию Соглашения между Кабинетом Министров Украины и Правительством Российской Федерацией о порядке и условиях прохождения судами внутренними водными путями. Подписание такого Соглашения преследует достижение двух целей: с одной стороны — будет обеспечен равный статус украинских и российских судов, с другой — в перспективе позволит Украине осваивать каспийскую грузовую базу. Здесь снова следует напомнить о разности экономических потенциалов наших государств и несоизмеримости речных флотов — Украина в принципе не способна вытеснить РФ из этой сферы перевозок.

Актуальным остается усовершенствование порядка осуществления автоперевозок грузов перевозчиками Украины и России. Министерством транспорта России, с целью защиты интересов российских перевозчиков, с 01.07.1997 г. была введена для украинских перевозчиков разрешительная система выполнения перевозок грузов в/из третьих стран, в то время как на автоперевозчиков других стран СНГ (кроме Грузии) система разрешений не распространяется.

Количество таких вопросов, несомненно, шире — отобраны были только наиболее показательные случаи. Подобный подход распространяется также и на попытки организовать многосторонние транзитные проекты. Россия последовательно стремится загрузить только свою инфраструктуру.

Подводя итоги, следует отметить, что практически с 1991 г. существовали постоянные попытки излишней политизации сугубо отраслевых вопросов — в виде создания неких общих пространств (в форматах СНГ и Единого экономического пространства). Такая практика вызывала настороженность у определенной части украинского политикума и сужала возможности украинско-российского транспортного сотрудничества.

С другой стороны, в обеих странах происходит консолидация и адаптация национальных транспортных мощностей к новым геополитическим реалиям. Стремление России осваивать свой транспортный рынок самостоятельно естественно и законно, — но это не может быть основанием для того, чтобы не реагировать на многочисленные украинские предложения по поводу двусторонних проектов. Примат национальных интересов, протекционистские меры и связанное с ними игнорирование украинских предложений в конечном счете могут стать причиной для нарастания негативного восприятия России в транспортной сфере.

При этом, экономические потенциалы Украины и России несопоставимы. Украина в принципе могла бы выступать конкурентом России в определенных проектах, но не сегментах этого рынка. Учитывая разные размеры транспортных рынков, России следовало бы более взвешенно относиться к фактору присутствия на нем Украины. И здесь уже речь может идти не только об отраслевых выгодах, но и о взаимовыгодных политических дивидентах (по условному принципу «экономика в обмен на политику»). Идеальным выходом могла бы стать политика, начало которой положил украинский Министр транспорта и связи Украины Г. Н. Кирпа — снижение политизации, поддержание существующих контактов и развитие последовательных инфраструктурных проектов.