dc-summit.info

история - политика - экономика

Вторник, 12 Декабря 2017

Последнее обновление в09:39:25

Вы здесь: Разделы Интервью Аукціон: продається політичне рішення

Аукціон: продається політичне рішення

Голова правління центру політико-правових реформ Ігор Коліушко

Голова правління центру політико-правових реформ Ігор Коліушко про те, чому усі почувають себе добре, коли парламент не працює

Розмову веде Ліна ГОЛУБ

Ігоре Борисовичу,  сьогодні ми часто стикаємося з тим, що на прийняття політичного рішення впливають особистий інтерес політика, корупція, лобізм… Наскільки сучасне правове поле унеможливлює вплив цих факторів на процес прийняття  політичного рішення?

Конституція України дуже поверхово регулює партії, вибори і діяльність парламенту. А політичні рішення у першу чергу залежать від цих інститутів. Ми маємо дуже недосконалий Закон про вибори народних депутатів, через це – поганий парламентських склад. Хоча за такого законодавства хороші партії нікому не потрібні. Сьогодні немає зв’язку між виборцями і парламентаріями, відсутній вплив виборців на формування персонального складу парламенту. Це не партії, а фанклуби окремих політичних вождів. Головне завдання українського політикуму – це налагодження відносин у трикутнику президент-парламентом-кабінет міністрів. Після внесення змін у 2004 році до Конституції її положення виявилися дуже розбалансованими. На сьогодні Президент має велику кількість декларативних повноважень. Він керує зовнішньою політикою, відповідає за державну безпеку, є гарантом Основного закону і т.д., але у жодній статті Конституції не написано як саме він це робить. Єдині передбачені Конституцією механізми здійснення своїх повноважень – це призначення за його поданням міністра оборони та міністра закордонних справ.

Які можливі додаткові механізми?

Попередня модель Основного Закону передбачала, що президент мав ті ж самі обов’язки, що й  зараз, але він міг звільнити прем’єр-міністра. Цього було достатньо для того, щоб уряд прислухався до думки президента. Така система працювала, хоча вона також не була досконалою, бо фактично президент здійснював тіньове правління Кабінетом міністрів. Але те, що ми маємо тепер – ще гірше. Президент немає повноважень проводити реальну державну політику державі. Він має право лише блокувати окремі ініціативи Кабміну. У зв’язку з цим розповсюдилась практика зловживання цим правом: коли акт не допускається до розгляду у Конституційному суді, рішення уряду блокується остаточно. Кабмін немає можливості подолати блокувальну діяльність президента, тому також виявляється неефективним. У нас усі майстри блокувати когось, але ніхто немає можливості реалізовувати свою політику. Потрібно побудувати таку модель відносин, за якої президент і уряд матимуть можливість виступати зі своїми ініціативами, але будуть змушені максимально часто домовлятися між собою щодо їх реалізації. Інший інструмент – це контрасигнація. Якщо Президент вважає правильним збудувати Мистецький арсенал або музей у Батурині, або провести реформу – нічого страшного у цьому немає. Але обов’язково ці укази повинні набувати чинності після контрасигнації прем’єр-міністром.

Наскільки політики прислухаються до експертних думок у процесі прийняття політичного рішення?

У нас відсутні традиції політичного життя, традиції цивілізованого прийняття політичних рішень. Кожен політик вважає, що він може вирішити будь-яке питання. А якщо опонент незгодний, то його потрібно переламати через коліно і змусити погодитися. Будь-який політик у жодній демократичній країні не вийде зранку і не проголосить, мовляв, учора ми йшли цим шляхом, а сьогодні мені відкрилося, що ми повинні йти зовсім іншим. Така поведінка породжує конфлікти. Коли окремі політики після 2004 року почали поводитися таким чином, їм стали відповідати так само. У результаті у прем’єр-міністра своя політика, у президента –  своя, у опозиції – своя і усі вони вважають, що діють від імені держави.

Тобто некоректно прийняті рішення окремими особами на початку помаранчевого періоду зумовили ланцюгову реакцію?

Так. І це закономірно. Коли хтось один діє некоректно, то  інший не втримується від спокуси і рано чи пізно відповість йому тим самим. До цього додаються недосконалі інституційні механізми, які дозволяють очільникам влади самостійно вирішувати ті чи інші питання. А у результаті президент блокує постанови уряду, а уряд не виконує укази президента і ми тупцюємо на місці.

Коли мова йде про експертів, то політики завжди питають «А чий він». Вважається, що людина не може мати своєї позиції і якщо економіст, політолог або юрист щось говорить, то йому обов’язково це хтось замовив. Ще один шлях політичного мислення: якщо експерт не служить мені, то він служить комусь іншому, а отже слухатись його не можна.

Отже політик може прийняти політичне рішення за принципом «як-небудь аби не так як у опонента»?

Я б не сказав, що це є основним мотивом. По-перше, рішення приймаються дуже часто жахливо некваліфіковані. Не враховуються елементарні прописні істини. Коли пізніше з’являються аналітичні статті експертів, політики не звертають на них уваги. Причиною ігнорування експертних думок є недостатній фаховий рівень, переконаність посадовців у своїй геніальності.

Ігоре Борисовичу, напевно, у процесі прийняття рішення, політики повинні керуватися Законом, визначеними схемами напрацювання, певні схеми, а не моральНаскільки мораль і суб’єктивізм можуть мати місце у політиці?

На жаль, суб’єктивізм сьогодні має величезне значення. Суб’єктивізм починається з того, що не вважається за потрібне узгоджувати свої рішення у досить широкому спектрі. Наприклад, у Німеччині, деякі питання справді окремі закони довго не приймалися, але весь цей час йшла дискусія і поки не переконали необхідну кількість посадових осіб, тільки тоді почалась реформа. У нас відбувається два взаємопротилежних процеси. З одного боку деякі реформи роками нікуди не рухаються, а інші здійснюються поспіхом і непрофесійно. Від бізнесменів часто можна почути про те, мовляв, як добре, коли Верховна Рада не працює – існує стабільність і впевненість у завтрашньому дні. Коли парламент щодня приймає кардинально нове рішення це неправильно. Чому так відбувається? Через домінування суб’єктивного фактору. Додається ще лобізм у гіршому своєму значенні. Політичні рішення приймаються без широкого громадського обговорення, а спідтишка: поки інші не почули і не додумались.

Наскільки часто затягування прийняття актуального політичного рішення спричинене небажанням політика нести в майбутньому відповідальність за його реалізацію?

Дуже часто небажання нести відповідальність виявляється однією з причин. Особливо, коли мова йде про такі складні реформи як адміністративно-територіальну або судову. Усі розуміють, що їх необхідно робити! Але кожен думає, що, можливо, ще рік і уже не він буде на посаді, і відповідальність його омине.

Наскільки перспектива президентських виборів впливає на динаміку прийняття політичних рішень?

Я гадаю, що майбутні вибори швидше гальмуватимуть прийняття політичних рішень. Наприклад, після трьох років важких дискусій для здійснення адмінреформи не вистачає лише політичного рішення прем’єр-міністра. Усе узгоджено, підготовлено. Зараз цього не буде зроблено через страх починати реформу перед виборами, а після виборів це відкладеться як мінімум на рік. Хто б не переміг після виборів почнуться кадрові зміни, потрібен буде час на те, щоб увійти у курс справи і лише десь через рік усі почнуть думати про свої обов’язки.

Яким чином масові звільнення кадрів за політичними уподобаннями після зміни влади впливають на прийняття політичних рішень?

Звичайно, це дуже сильно впливає. Україна залишаєтьсяся чи не єдиною країною у Європі, у якій не розмежоване політичне та адміністративне керівництво. Державні службовці виконують політичні функції, тому їх звільняють з політичних міркувань. Політичні функції повинні бути тільки для політиків. У цьому випадку у міністра має бути хоча б один політичний заступник. Усі інші державні службовці повинні залишатися на своїх посадах незалежно від змін в уряді. Навіть коли політичні та адміністративні повноваження будуть розділені, потрібно буде ще поборотися, щоб усе працювало за встановленою законом схемою. У випадку проведення реформи можна буде хоча б послатися на закон, а сьогодні звільнений за політичними уподобаннями чиновник немає жодних механізмів, щоб захистити себе.

Іноді не дуже сумлінні представники політикуму можуть приймати рішення зважаючи на (не завжди вдалий) досвід своїх попередників, таким чином не бажаючи вдосконалювати або оновлювати традицію. Наскільки часто вам доводилося стикатися у процесі прийняття політичного рішення з випадками дії «принципу невдалої аналогії»?

Тяжіння  традицій є сильним, але це не можна однозначно трактувати як негатив. Важко визначити, яка традиція добра, а яка погана. Під час дискусій експерти дають оцінки традиціям, але у нас немає повного циклу підготовки і прийняття політичних рішень – немає суспільної оцінки. У демократичних країнах будь-яка реформа починається з підготовки Зеленої книги – документу для обговорення з громадськістю, я якому виписані усі проблеми сфери, що має реформуватися. У Зеленій книзі, як правило, аналізується традиція, теперішній стан і перспектива галузі. Першим кроком до проведення реформи є визначення основних проблем. Якщо традиція неефективна і після громадського обговорення усі погоджуються з цим, тоді традиція перестає бути аргументом і починається пошук альтернативних варіантів. В Україні немає такої культури підготовки рішень. У нас хтось один висуває ідею змінити що-небудь, а решта просто не розуміє навіщо це потрібно, адже й так непогано…

Сьогодні Україні необхідна дуже велика кількість ефективних політичних рішень. Яким чином  краще дізнаватися громадську думку?

Найефективніший спосіб – це обговорення у фахових фокус-групах. У випадку виникнення проблеми потрібно запрошувати профільних експертів і обговорювати її. Якщо ми плануємо судову реформу, то шлях її проведення потрібно обговорювати у колі юристів, правозахисників, суддів, прокурорів. Кожен проект повинен бути доступний усім. Владі необхідно намагатися, забезпечуючи доступ усім, задіювати і групи ключових експертів. Такі групи мають існувати при кожному політичному інституті влади.

Що необхідно для того, щоб політичні сили в Україні виносили на порядок денний актуальні рішення стратегічного, а не короткотривалого характеру?

Чому ми не працюємо на перспективу? Тому що у нас дуже мало людей, які мислять категоріями національного інтересу. 90% політиків дуже персоніфіковано сприймають усе, що відбувається довкола. Вони думають, як довше втриматися на посаді, як заробити більше грошей або прийняти рішення, вигідне для зацікавлених бізнесових груп… Це основні мотиви, якими керується більшість українських політиків. Велике значення має радянська спадщина. У радянські часи прийняття політичних рішень і їх виконання було розмежовано. Рішення приймалися у партійних структурах, де існувала традиція стратегічного мислення. В апараті виконавчої влади ніколи не було запроваджено процедур підготовки і прийняття стратегічних рішень. Усі органи виконавчої влади були призначені виключно для виконання того, що їм сказали з відповідних партійних комітетів. Ми досі не можемо поламати цю систему. Сьогодні уряд побудований таким чином, що чиновники усіх рангів лише виконують доручення. Якщо запитати будь-якого міністра, чим він займається, то він одразу почне перераховувати усі доручення від Президента та прем’єр-міністра і лише у кінці списку він згадає про те, що його міністерство ще щось реформує. Але йому буде досить важко сказати, що саме він реформує і для чого він це робить. Якщо на посаду міністра приходить людина і вона не має стратегічної програми, то про яку якість роботи можна говорити? Серед теперішніх політиків небезпечно декларувати наперед програму своїх дій, бо одразу з’являються люди, яким це невигідно.

Отже для більшої ефективності прийняття політичних рішень потрібно надати більше реальних повноважень міністрам?

Потрібно, але окрім цього повинен бути вирішений комплекс таких питань як інституційна організація, персональний відбір кадрів і розширення повноважень міністрів. По-перше має бути змінена організація міністерств. Міністр не повинен виконувати величезну кількість дрібних адміністративних функцій. Він має відповідати виключно за політику у сфері своєї відповідальності. Для виконання адміністративно-господарських доручень повинна бути посада державного секретаря у міністерстві. По-друге, слід вирішити проблему добору кадрів. Часто особи, які стають міністрами, не готові до цього, у них немає жодної стратегії роботи.

Хто або яка гілка влада повинна нести відповідальність за розробку концепції стратегічних рішень?

Всю державну політику зажди розробляє уряд з врахуванням партійних ініціатив. Однак партійні ініціативи є зазвичай більш декларативними і радикальними, але менш опрацьованими і реалістичними. Партія намагається якнайкрасивіше подати виборцям свої ідеї. Завданням уряду є трансформація цих ідей у реальну державну політику. Партії задають напрямок, а уряд готує державна політику. В усіх країнах політичні програми приймаються щонайменше на десять років. Є й програми на п’ятдесят років. Звичайно за пів століття змінюються уряди і парламенти, але ніде й ніколи у демократичній країні немає такого, щоб приходив новий уряд і кожного разу починав усе спочатку. Якщо концепція розвитку пройшла обговорення з громадськістю, вона схвалена експертами і усіма представниками влади, то такий документ не може бути несерйозним. Він увібрав у себе результати роботи великої кількості фахівців і перекреслювати його – це збіднювати себе.

Ігоре Борисовичу, невеликий прогноз нашим читачам: на вашу думку після виборів ми знову почнемо усе з початку? Наскільки це залежить/не залежить від майбутнього президента?

Складно прогнозувати. По-перше, це залежить від Президента. Підходи у кандидатів все ж таки різні. З одного боку перемога Тимошенко дає шанс продовжити хороші напрацювання у сфері державного розвитку, які є сьогодні в уряді. Наприклад, програми здійснення адміністративної та судової реформи очолювали не безпосередньо бютівці і вони є досить пропрацьованими. Можливо, є шанс, що з приходом Юлії Володимирівни вони будуть реалізовані. Якщо переможе Віктор Янукович і йому вдасться сформувати свою більшість у парламенті, то усе будемо починати спочатку. Практика показує, що через рік чи півтора уряд Віктора Федоровича прийдуть до тих самих результатів, але цей час країна втратить.

До того ж Україна надзвичайно відкрита зовнішньому впливу. У 90-х роках перспективи України залежали від того, хто швидше проведе економічну реформу: Україна чи Росія. На початку 90-х усім відомі прогнози політологів, що як тільки Росія подолає економічні труднощі, вона повернеться до імперської політики і буде так чи інакше намагатися підпорядкувати Україну. Власне це те, що відбувається протягом останніх кількох років. Цей вплив є латентним і невидимим. Ми не знаємо, про що Юлія Тимошенко розмовляла з Володимиром Путіним, нам невідомо, про що Віктор Янукович веде переговори з Москвою. Те, що міжнародні зустрічі відбуваються без свідків і без послів – це дуже дивні для державної зовнішньої політики речі. Сьогодні можливі будь-які сюрпризи.