dc-summit.info

история - политика - экономика

Четверг, 23 Ноября 2017

Последнее обновление в09:39:25

Вы здесь: Проекты Украина и Россия Оптимізація бюджетної політики в контексті сучасної глобальної конкуренції

Оптимізація бюджетної політики в контексті сучасної глобальної конкуренції

Єфименко Тетяна

Завдання підвищення життєвих стандартів у країні, забезпечення сприятливих конкурентних позицій на світовому ринку, в системі міжнародного поділу праці передбачають, при проведенні бюджетної політики, врахування завдань послідовного та науково обґрунтованого формування попиту на інновації з боку вітчизняного виробництва  та соціуму в цілому, фінансування випереджаючого розвитку фундаментальної науки, найважливіших прикладних досліджень і розробок, вдосконалення рамкових засад господарської діяльності, доопрацювання відповідної нормативно-правової бази наукової.

Слід відзначити, що для сучасної соціально-економічної системи бюджетна політика постає дієвим важелем оптимізації розвитку, а, з точки зору участі у системі міжнародного поділу праці, у глобальній економіці – інструментом покращення національних конкурентних позицій, як з точки зору макроекономічного комплексу в цілому, так і зважаючи на інтереси приватних агентів світового ринку. Фактично йдеться про те, що бюджетна політика забезпечує комплекс позитивних факторів, які сприяють покращенню параметрів ринкової діяльності, інноваційній активності, товарній диверсифікації на міжнародних ринках, нарешті глобальній ринковій експансії.

Бюджетна політика виступає найбільш ефективним, системовизначальним, зокрема з точки зору інноваційної політики окремо узятої держави, інструментом забезпечення конкурентоспроможності. Це відповідає тенденції посилення інститутів державного втручання, навіть перенесенню «центру державного впливу на інституціональну та управлінську діяльність на всіх рівнях народногосподарського комплексу», завдяки чому найбільш успішні ринкові держави стимулюють інноваційні, авангардні технологічні процеси.

Змістом бюджетної політики є забезпечення інноваційної орієнтації розвитку, а її результатом – активізація науково-технічної та інноваційної діяльності, адаптація науково-технічного комплексу до умов ринкової економіки, забезпечення взаємодії державного і приватного капіталу в цілях розвитку науки, техніки і технологій.

В цьому контексті бюджетна політика відіграє важливу роль в плані глобальної конкурентної боротьби. Адже збільшення інноваційного потенціалу не тільки є запорукою прогресу, забезпечення добробуту населення, але має своєю метою розширення присутності на міжнародних ринках, фактором формування та нарощування конкурентної сили. Такою конкурентною силою є форсоване збільшення інноваційного потенціалу у відповідності до нової ролі людського фактору, співвідношення науки та виробництва. Адже саме бюджетна політика є ключовим інструментом формування інформаційного суспільства через витрати на освіту, науку, ініціацію технологічних кондомініумів, науково-технічних проектів. До цього слід додати, що іманентними елементами стратегії формування сукупного людського капіталу нації є все те, що сприяє повноцінному розвитку та реалізації творчого потенціалу особистості, включаючи медицину, розвиток культурних осередків, мистецтва.

Формування ефективного інституційного середовища у відповідності до умов сучасного інноваційного розвитку, науково-технічного прогресу, становлення інформаційних систем є необхідною умовою проведення виваженої регулятивної політики. Реалізація цієї мети постає фактором динамічного соціально-економічного поступу, гарантом безпеки та незалежності країни, умовою стабільності й ефективної життєдіяльності суспільства, досягнення успіху в глобальній конкурентній боротьбі, протистояння екологічним негараздам.

Головним критерієм традиційного макроекономічного регулювання з позиції забезпечення економічного зростання і соціального розвитку суспільства є рівень перерозподілу ВВП через бюджет. Втім, за сучасних умов функція перерозподілу ВВП через бюджет набуває цілковито нового значення. Адже важливим виміром конкурентоспроможності є формування соціального профілю інформаційної економіки, класу інноваторів, широких верств соціуму, які заінтересовані в інноваціях та які формують попит на інновації.

Водночас бюджетне регулювання як головний державний інституційний регулятор не може не мати виражений цільовий характер та орієнтуватися на критерії вибіркового та пріоритетного фінансування. Скажімо, бюджетне регулювання як інструмент конкурентоспроможності держави може орієнтуватися або виключно на соціальні цілі, або на цілі, що передбачають розбудову держави у довгостроковій перспективі. Робити одночасно уніфіковані соціальні виплати опулістського змісту та проводити цільове фінансування неможливо, адже ефективна бюджетна політика не може мати нічого спільного із заграванням з електоратом, що ми можемо спостерігати сьогодні. Вона повинна базуватися на ідеї зростання доходів населення не за рахунок про-інфляційних виплат, а скоріше за рахунок зростання ВВП. Тому зниження темпів зростання ВВП в 2005 р. було зумовлено відсутністю необхідних акцентів пов'язаних з капіталізацією економіки, некажучи вже про те, що в сучасній бюджетній політиці фактично відсутня ідея інвестицій в людський капітал (натомість маємо інвестиції в політичний імідж популістського уряду).  

Дотримання оптимального рівня співвідносного «бюджетні доходи – ВВП» є важливим для формування умов для сталого економічного зростання. В роки економічного піднесення його слід розглядати у взаємозв'язку з темпами зростання ВВП та відповідно до потреб держави за умов реформування податкової системи. Тому частка доходів бюджету у ВВП, на наш погляд, повинна бути достатньо високою, але не настільки, щоб перетворитися на гальмо розвитку та проведення структурних реформ. Світовий досвід показує, що стабільним податковим системам властива вагома частка доходів бюджету у ВВП. Так, наприклад, протягом останнього періоду відповідні показники сягали таких величин: у Німеччині – 31,4%, Великій Британії – 36,5%, Швеції – 40,1%, Франції – 41,9%, Бельгії – 43,9%, Нідерландах – 46,1% .

В широкому розумінні у видатках бюджету уособлені економічні відносини, що виникають в результаті розподілу фонду грошових коштів держави і його використання за цільовим, відомчим та територіальним призначенням. Видатки бюджету здійснюються через конкретні статті, кожна з яких характеризується якісним і кількісним аспектами. Якісна характеристика дозволяє встановити економічний зміст і суспільне призначення відповідних бюджетних видатків, кількісна – їхню величину.

Згідно з традиційним розумінням принципів бюджетного процесу видатки бюджету – це кошти, що спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум. Таким чином, у системі загальних видатків окремо виділяються суто видатки і витрати бюджету, що визначаються, з одного боку, сумами обслуговування державного боргу, а з іншого – сумами, що повертаються в разі надмірної сплати бюджетних коштів. Видатки безпосередньо пов'язані з реалізацією загальнодержавних програм.

Економічні відносини, що виникають між державою, юридичними і фізичними особами в процесі розподілу і перерозподілу фінансових ресурсів, відображаються, передусім, у формуванні доходів зведеного бюджету. Формою прояву цих економічних відносин є встановлені законодавством України різні види надходжень від сплати фізичними та юридичними особами податків, зборів та інших обов’язкових платежів, надходжень з інших джерел до бюджетної системи, а матеріальним втіленням – грошові кошти, що мобілізуються до бюджетного фонду. Бюджетні доходи, з одного боку, є результатом розподілу вартості ВВП між суб’єктами економіки, з іншого – виступають об’єктом подальшого розподілу зосередженої у розпорядженні держави його частки, оскільки остання використовується як для формування державного бюджетного фонду, так і місцевих бюджетних фондів згідно з адміністративно-територіальним поділом країни.

Слід враховувати, що узагальнюючим показником на макрорівні, який характеризує формування та використання бюджету, у світовій практиці прийнято вважати питому вагу доходів бюджету, включаючи їхню податкову складову, в обсягах ВВП. Інтерпретація показника полягає в тому, що він демонструє, яка частка валового внутрішнього продукту на всіх етапах утворення, розподілу та перерозподілу залишається у державному секторі у вигляді доходів бюджету.

Отже, можна зробити висновок, що показник рівня перерозподілу ВВП через бюджет потребує більш детального дослідження щодо його адекватності стану відкритої економіки будь-якої країни та потребам держави для виконання її функцій в управлінні економікою.

Тому невідкладними завданнями для урядів є здійснення додаткових заходів, що мають забезпечити суттєве розширення фінансової бази, насамперед – за рахунок прискорення темпів виробництва та використання сприятливої внутрішньої і зовнішньоекономічної кон’юнктури, поглиблення бюджетної реформи. Критерієм ефективності бюджетної реформи повинен стати конструктивний вплив бюджетів на реалізацію базових завдань економічних та соціальних перетворень як у середньостроковій, так і довгостроковій перспективі. Відповідно до світової практики бюджет має стати основним інструментом економічної політики. Насамперед, він має сприяти підвищенню конкурентоспроможності вітчизняної економіки, зміцненню політичної та соціальної стабільності у країні.

Враховуючи, що доходи бюджету, в основному, формуються за рахунок податкових надходжень, податкова політика щільно пов’язана з бюджетною в частині завдань щодо фінансового забезпечення бюджетних видатків та стимулювання розвитку економіки. Виходячи з цього, при визначенні перспектив розвитку економіки необхідно проаналізувати передумови і макроекономічні чинники, які впливатимуть на формування бюджетних доходів та пріоритетів бюджетної політики.

У процесі опрацювання заходів економічної політики, спрямованих на досягнення намічених орієнтирів, урядам слід враховувати ті чинники, які впливають на макроекономічну ситуацію і, одночасно – на податкові надходження та інші бюджетні показники. Зокрема, серед факторів, які створюватимуть негативний вплив на соціально-економічний розвиток країни, можна відзначити такі:

– відсутність належних економічних передумов, які забезпечували б створення сприятливого підприємницького клімату та достатній рівень інвестиційної привабливості вітчизняного виробництва;

– важкий фінансовий стан багатьох підприємств провідних галузей, що забезпечують інноваційний та інвестиційний розвиток, передусім – машинобудування;

– недостатня державна фінансова підтримка за рахунок коштів бюджетів інноваційної діяльності підприємств державної форми власності;

– недостатня забезпеченість реального сектору кредитними ресурсами, особливо – тими, що виділяються на середньостроковий і довгостроковий періоди, через слабкий розвиток банківської системи та високі відсотки;

– недостатня обґрунтованість та невиконання програм з приватизації, наявність значної кількості збанкрутілих підприємств, що свідчить про відсутність ефективного власника для більшості приватизованих підприємств;

– значні обсяги простроченої дебіторської і кредиторської заборгованості в економіці та, зокрема, у сільськогосподарському виробництві, високий рівень витрат на виробництво основних видів сільськогосподарської продукції, що неминуче пов'язано зі зростанням цін на основні види продовольчої продукції;

– невідпрацьована система соціальних стандартів в умовах низького рівня доходів більшості населення та недостатність у зв’язку з цим споживчого попиту на внутрішньому ринку;

– накопичення неплатежів за користування комунальними послугами, що гальмує технічне переоснащення житлово-комунального господарства;

– складна економічна і соціальна ситуація, особливо у сільській місцевості, недостатня забезпеченість фінансовими ресурсами для її вирішення;

Для усунення негативного впливу зазначених факторів важливу роль можуть відіграти як податкова, так і бюджетна політика в сфері формування бюджетних доходів та використання бюджетних видатків.

Бюджетна політика як система науково обґрунтованих і законодавчо визначених засад та заходів щодо удосконалення розвитку взаємовідносин між різними ланками бюджетної системи та удосконалення бюджетного процесу розробляється з метою оптимального збалансування бюджетних параметрів з урахуванням бюджетних пріоритетів, розвитку бюджетної сфери та необхідності забезпечення ефективного виконання державою головних її функцій. Стратегічною метою бюджетної політики є створення державою необхідних економічних, правових та організаційних засад формування і оптимального розподілу фінансових ресурсів між різними ланками бюджетної системи для ефективного її розвитку, спрямованого на економічне зростання та підвищення життєвого рівня населення.

З огляду на це, активний вплив бюджетної системи на фінансові зв'язки і потоки між різними секторами економіки виступає необхідною умовою для забезпечення стабільних та високих темпів економічного зростання. Пріоритетами розвитку бюджетної політики слід вважати збереження загальноекономічної рівноваги, забезпечення збалансованості і, разом з тим, соціальної спрямованості бюджету за умов зменшення податкового тягаря, зниження високого боргового навантаження при обмеженій можливості залучення зовнішніх ресурсів

Збалансування бюджету можна досягти за рахунок вирішення наступних завдань:

– забезпечення стабільної (на рівні 27-28 відсотків) частки перерозподілу ВВП через доходну частину зведеного бюджету шляхом чіткого визначення меж втручання держави у процеси розподілу та перерозподілу фінансових ресурсів, що створюються в різних секторах економіки;

– формування видатків зведеного бюджету у межах доходів, що є необхідною умовою стримування інфляції і досягнення певних темпів економічного зростання та стабільності державних фінансів;

– зростання державних інвестицій в основний капітал до рівня, не меншого від 1,5 відсотка ВВП, та збільшення частки видатків на науку до 2,5% ВВП з метою реалізації пріоритетного завдання державної бюджетної політики щодо сприяння запровадженню інноваційної моделі розвитку економіки України;

– узгодження видатків на управління із завданнями адміністративної реформи та видатків на оборону з основними напрямками реформ у військовій справі;

– вдосконалення системи управління державним боргом, зниження боргового навантаження на економіку і бюджет в результаті відновлення довіри учасників внутрішнього і світового фінансового ринку до бюджетної політики і політики державних запозичень та повного виконання зобов'язань за державним боргом.

Політика держави на міжнародних фінансових ринках повинна формуватися з урахуванням пріоритетності погашення зовнішнього державного боргу, а не залучення нових запозичень. Усі види довгострокових позик органів державної влади, включаючи запозичення на ринку державних цінних паперів і єврооблігацій, повинні спрямовуватися на збільшення інвестицій, тим самим має бути створена основа для повного і своєчасного обслуговування державного зовнішнього боргу. Одночасно доцільним є, щоб розмір внутрішніх запозичень визначався виходячи з оптимального варіанту запозичень на зовнішньому ринку і з урахуванням необхідності зменшення навантаження на внутрішній фінансовий ринок з метою спрямування вільних коштів суб'єктів господарювання у реальний сектор і створення умов для активізації інвестиційного процесу у всіх галузях.

Якісно новий рівень управління видатками державного бюджету передбачає підвищення ефективності витрат бюджетних коштів, оптимізацію бюджетних дотацій та субвенцій, підвищення соціальної спрямованості видатків. Державні ресурси повинні спрямовуватися у пріоритетні галузі, від яких залежить соціальна захищеність населення, національна безпека, реалізація структурних перетворень в економіці.

У доходах бюджету виділяється група так званих неподаткових надходжень. Варто зазначити, що відмінність між ними і податковими платежами полягає у їхньому функціональному призначенні: податкові платежі із самого початку створюються як фіскальні інструменти з метою формування бюджету, а неподаткові платежі такого вираженого цільового призначення не мають, їхня роль може бути досить різноманітною, навіть не пов'язаною з бюджетом. Характер спрямування таких неподаткових надходжень до бюджету визначається тим, що бюджет є основним централізованим фондом держави, а ці платежі не мають цільового призначення, тому їх обсяг можна лише приблизно оцінювати на перспективу.

Одночасно дуже важливо розробляти методичні підходи до прогнозування неподаткових надходжень, що дозволило б підвищити обґрунтованість цих показників, адже суми таких надходжень у структурі бюджету зростатимуть, а це не може не позначитись на стабільності виконання загальних доходів бюджету.

У практичній роботі використовується широкий набір методів прогнозування та планування податкових та бюджетних показників, до яких належать, зокрема, такі: методи експертних оцінок (інтерв’ю, аналітичний, колективної генерації ідей, “Дельфі” та інші); методи історичних аналогій; методи прогнозної екстраполяції (підбір функцій, експоненціальне згладжування, ковзної середньої, адаптивного згладжування); методи моделювання (матричні, оптимального планування, економіко-статистичні, прийняття рішень, імітаційні); економіко-математичні методи (лінійного програмування, кореляційно-регресійний та інші); методи економічного аналізу (балансовий, нормативний, програмно-цільовий). Особливу увагу у сучасній практиці приділяють плануванню та прогнозуванню показників, що виступають базами оподаткування, врахуванню визначеної податковим законодавством методології їх розрахунку для кожного конкретного податку чи збору.

Узагальнена блок-схема алгоритму розрахунку на прогнозний рік статей податкових надходжень бюджету відображена на рис. 1.1.


Аналіз бази оподаткування

попереднього року         

 

Визначення факторів, що вплинуть на зміну бази оподаткування у прогнозному році             Розрахунки впливу кожного фактора на зміну бази оподаткування у прогнозному році

↓    

Обчислення бази оподаткування на прогнозний рік        

 

Визначення середньої ставки податку на прогнозний рік        

 

Обчислення планової суми податкових надходжень на прогнозний рік        


Рис. 1.1. Блок-схема алгоритму прогнозного розрахунку статей податкових надходжень до бюджету


Слід зазначити, що згадана блок-схема має універсальний характер, вона є прийнятною для будь-якої країни та податкової статті. Першим етапом даного розрахунку є аналіз бази оподаткування попереднього періоду, оцінка впливу факторів, які будуть збільшувати чи зменшувати базу оподаткування у плановому періоді. До факторів, що збільшуватимуть базу оподаткування, належать: прогнозоване зростання обсягів виробництва продукції; збільшення числа об’єктів оподаткування; рівень інфляції, що впливатиме на вартісну оцінку об’єктів оподаткування; законодавче розширення бази оподаткування тощо.

До факторів, що визначатимуть зменшення бази оподаткування, належать: пільги, які надаються згідно із законодавством; скорочення кількості об’єктів оподаткування та платників податків; законодавче зменшення бази оподаткування в частині її складових та ін.

Велике значення для формування податкових надходжень та бюджету в цілому має динаміка інвестицій в економіку. З точки зору бюджету держави, активізація інвестиційної діяльності, постійне зростання інвестиційних витрат на економіку проявляється через вплив інвестицій на базу оподаткування. Прямим наслідком активізації інвестиційної діяльності є розширення бази оподаткування практично усіх податків, зборів, обов’язкових платежів, а тому зростання інвестицій є стабільною стратегічною передумовою формування достатніх фінансових ресурсів держави у формі податкових надходжень.

Через засоби податкової та бюджетної політики можна створювати максимально сприятливі умови для реалізації на практиці інвестиційного потенціалу всіх учасників економічних та фінансових відносин. При цьому важливо охопити усі джерела інвестування, якими, як відомо, є амортизаційні фонди, прибуток, банківські кредити, заощадження населення, іноземні кредити, бюджетні ресурси. Зокрема, передумовою забезпечення інвестиційної привабливості підприємницької діяльності є міцна банківська система, яка здатна кредитувати реальний сектор економіки на принципах зручності, гарантованості та доступності кредитів для широкого кола підприємців, ефективне функціонування ринку фінансових послуг, до яких, крім банківських, належать страхування, операції з цінними паперами, надання гарантій та поручительств, фінансовий лізинг, факторинг тощо.

Вагомим аспектом стимулювання інвестиційної активності є доступність банківських кредитів. На сьогодні недостатня кількість банківських кредитних ресурсів як джерела інвестування значною мірою пояснюється неадекватністю податкового законодавства, його невідповідністю рівню розвитку економічних процесів та платоспроможності платників податків.

Отже, вищенаведена інформація свідчить про те, що прогнозування податкових надходжень пов'язане з необхідністю врахування найбільш повного переліку факторів, що впливають на їхню величину. Тому пропонуються такі основні етапи прогнозування податкових надходжень, як:

• аналіз інформаційного забезпечення, зокрема визначення кола макропоказників та відповідних вхідних статистичних даних;

• визначення найбільш впливових факторів, що формують конкретний досліджуваний показник бази оподаткування, за ознаками їхніх економічного змісту та щільності функціональних зв’язків;

• обчислення параметрів зміни досліджуваного показника бази оподаткування за рахунок кожного з обраних факторів макроекономічного впливу;

• виконання прогнозних розрахунків податкових надходжень за кожною окремою статтею бюджету.

Необхідною умовою досягнення ймовірності результатів розрахунків є широке інформаційне забезпечення, передусім – щодо бази оподаткування за попередні звітні періоди, з урахуванням чинників, що обумовлювали її зміни відповідно до умов кожного бюджетного року.

Важливо при розрахунках податків враховувати, що ставка оподаткування може бути єдиною, середньою чи диференційованою. Наприклад, для податку на доходи фізичних осіб, податку на прибуток та ПДВ це може бути єдина ставка, для плати за землю – середня ставка, для акцизних зборів, платежів за використання природних ресурсів – диференційована. При цьому ставки можуть збільшуватися, зменшуватися чи залишатися незмінними, порівняно з попереднім періодом відповідно до положень чинного законодавства у конкретній країні.

Згідно з наведеним алгоритмом ендогенна інформація, що виникає в результаті проведених розрахунків, формується на другому, третьому та четвертому етапах розрахунків і дозволяє обґрунтувати обсяги податкових надходжень на плановий бюджетний період, з урахуванням впливу на них вхідної, тобто екзогенної інформації. Деталізація ж вхідної інформації за тривалий період дозволяє підвищити точність та обґрунтованість прогнозних розрахунків статей податкових надходжень за рахунок отримання оцінок окремих чинників та їхнього впливу на формування прогнозних величин податкових надходжень. Такий системний підхід має стати ефективним засобом формування реального проекту бюджету та усунення існуючих недоліків.

Можна також констатувати широке використання методів математичної статистики з побудовою багатофакторних лінійних та нелінійних регресійних моделей, які дають змогу оцінити рівень статистичного зв'язку (функціональної залежності) між досліджуваними показниками, зокрема бази оподаткування конкретним податком чи збором та іншими макропоказниками-факторами, які виступають як ендогенні та екзогенні змінні. Слід підкреслити, що перевага багатофакторних лінійних регресійних моделей базується на тому, що їхнє застосування дозволяє у багатьох випадках отримувати достатньо ймовірні прогнозні розрахунки, при тому, що вони більш доступні для широкого кола користувачів.

Методи і моделі формування та прогнозування податкових і неподаткових статей доходної частини бюджету повинні мати можливість:

– формалізувати вимоги чинного податкового законодавства та оцінити його ефективність;

– здійснювати факторний аналіз кожної статті доходної частини бюджету на основі показників алгоритму їхнього визначення та забезпечувати оцінку впливу кожної статті доходів на загальну їхню суму;

– проводити багатоваріантні розрахунки бюджету, змінюючи ставки та бази оподаткування з метою визначення ефективної структури податкових надходжень в якій відображалось би оптимальне поєднання фіскальної та стимулюючої функцій;

– здійснювати економічну оцінку змін у законодавчій і нормативній базі та оцінку впливу податкової політики на економічні процеси в країні за умов розвитку ринкових відносин.

При формуванні проекту бюджету об'єктивною необхідністю є забезпечення достовірності та обґрунтування бюджетних показників, що обумовлено прямим щільним зв’язком між видатками бюджету і доходною базою, потребою забезпечення збалансованості бюджету, реальністю формування бази оподаткування та можливостей сплати податкових надходжень і зборів.

Скоординована бюджетна політика Уряду, а також посилення централізації в прийнятті рішень у сфері державних фінансів дозволить підвищити керованість і ефективність фінансових потоків, що перерозподілятимуться через бюджетну систему. Технологія реалізації заходів економічної, у тому числі податкової і бюджетної, політики повинна знайти своє відображення в окремому законодавчому документі, пов'язаному з Програмою економічного і соціального розвитку країни. Поки що такий комплексний документ, в якому визначалась би економічна стратегія України з урахуванням основних джерел формування фінансових ресурсів для її забезпечення, включаючи ресурси зведеного бюджету, не розробляється. Чинні соціально-економічні програми в Україні лише фрагментарно висвітлюють окремі аспекти податкової та бюджетної політики, які слід постійно коригувати відповідно до запланованих змін.

Важливою вимогою, якій повинні задовольняти методи та моделі прогнозування податкових надходжень та інших бюджетних показників, є їхня здатність враховувати максимально широкий спектр факторів, що впливають на формування обсягів баз оподаткування та сум податкових надходжень і зборів.