dc-summit.info

история - политика - экономика

Среда, 18 Июля 2018

Последнее обновление в09:39:25

Вы здесь: Темы Внутренняя политика Перспективы усовершенствования конституционных основ гражданского общества в Украине

Перспективы усовершенствования конституционных основ гражданского общества в Украине

Перспективы усовершенствования конституционных основ гражданского общества в Украине

Начатый ныне процесс реформирования Конституции Украины может быть использован, среди прочего, и для усовершенствования конституционных основ гражданского общества. Чтобы представить его перспективы необходимо, прежде всего, кратко остановится на том, как они отображены в действующей редакции Основного Закона.

Верховная Рада Украины, принимая в 1996 г. новую Конституцию Украины, положила в основу ее концепции идею народного суверенитета, согласно которой народ признан носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине, закреплено его исключительное право определять и изменять в будущем конституционный строй и лишено такого права государство. Конституция Украины 1996 года, остается в силе (после внесения в нее изменений в 2004 г., их отмены в 2010 г. и внесения новых изменений в 2011 г.), имплементировала основные положения общепризнанных международно-правовых актов по правам человека, прежде всего, Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) и Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.).

Хотя сам термин «гражданское общество» непосредственно в тексте действующего Основного Закона Украины отсутствует, совокупность присущих ему характеристик определяет основные конституционно-правовые принципы его формирования в Украине. Так, программное положение ст. 1 Конституции Украины провозглашает Украину демократическим правовым государством. Согласно этому положению, развитие государства должно сопровождаться формированием гражданского общества при наличии необходимых для этого условий, ведь только в таком случае государство можно признать демократическим и правовым.

Фундаментальной основой любой модели гражданского общества является признание приоритетности прав человека, что отражено в соответствующих конституционных нормах, закрепляющих основные принципы взаимоотношений между государством и личностью, а также перечень прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Все это составляет самостоятельный конституционно-правовой институт гражданского общества. Его приоритеты сформулированы в положениях ст. 3 Конституции Украины, согласно которым человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются наивысшей социальной ценностью, а «права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства. Государство отвечает перед человеком за свою деятельность ». Выполнение этой обязанности возложено как на государство в целом, так и на органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также легализованные общественные объединения.

Необходимым условием для развития гражданского общества является реализация положения ст. 4 Конституции Украины, в которой записано, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ. Ему дано право осуществлять свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также через выборы и референдум. На местном уровне, согласно ст. 119 Конституции, законность и правопорядок, а также соблюдение прав и свобод граждан обеспечивают государственные администрации, как органы исполнительной власти на соответствующей территории.

Закономерно, что особое значение в деле защиты прав и свобод человека и гражданина действующая Конституция Украины предоставляет судебной системе. Так, ст. 8 Конституции Украины гарантирует обращение в суд для защиты конституционных прав и свобод личности непосредственно на основании Конституции Украины, нормы которой являются нормами прямого действия. В ст. 55 зафиксировано предписание, согласно которому права и свободы человека и гражданина защищаются судом. Каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц. Указанные нормы подвергаются конкретизации в ст. 121, 124, 147 действующей Конституции, в которых записано, что обеспечение прав и свобод и осуществление обязанностей возлагается на органы правосудия (Конституционный Суд Украины и суды общей юрисдикции, прокуратуру, другие правоохранительные органы). Специфическую и чрезвычайно важную роль в системе обеспечения законности и обеспечения прав граждан должно играть Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека (Омбудсмен). Этот институт фактически действует в Украине с 1998 года. Ст.101 действующей Конституции Украины предоставляет ему полномочия парламентского контроля за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Нормы раздела II Конституции Украины закрепляют принципы, по которым в Украине признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепринятым принципам и нормам международного права. К ним относятся нормы, по которым права и свободы человека являются незыблемыми (ст. 21); конституционные принципы, устанавливающие равенство всех граждан перед законом и запрещающие любые формы ограничений прав граждан по признакам социальной, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 24). Кроме, всего прочего, эти нормы означают, что субъектом гражданской инициативы может быть любой гражданин, группа или объединение граждан.

Отдельно следует указать на конституционные положения, регулирующие вопросы общественно-политической деятельности (ст. 36); собственности (ст. 41); трудовой предпринимательской деятельности (ст. 42, 43); социального обеспечения, воспитания, образования, науки, духовной сферы и семьи (ст. 45, 46, 49, 51, 53, 54).

Конституция Украины содержит конкретные нормы относительно самостоятельного и независимого от государства существования институтов гражданского общества (далее - ИГО). Это, касается, в частности, положений о том, что религиозные объединения отделены от государства (ст. 35); гарантируется местное самоуправление (ст. 7); государство гарантирует свободу деятельности общественных объединений (ст. 15).

Особое значение в создании благоприятных условий для формирования и беспрепятственного функционирования сети ИГО имеет ст. 36, которая закрепила право граждан на свободу объединения. Эта статья дает право политическим партиям на участие в выборах, и гражданам на создание и участие в деятельности профессиональных союзов. Декларируемые права гарантируются заключительной части ст. 36: «Никто не может быть принужден к вступлению в любое объединение граждан или ограничен в правах за принадлежность к политическим партиям или общественным организациям. Все объединения граждан равны перед законом ».

В ст. 37 Конституции приводится исчерпывающий перечень причин, по которым могут быть запрещены создание и деятельность политических партий и общественных организаций. Принципиальное значение для обеспечения права граждан на свободу объединения имеет заключительное положение ст. 37 о том, что запрет деятельности объединений граждан осуществляется только в судебном порядке.

В основе законодательного урегулирования свободы мирных собраний в Украине лежит в. 39 Конституции Украины, в которой представлен исчерпывающий перечень оснований для ограничения реализации этого права.

В соответствии со ст. 140 Конституции Украины первичным субъектом местного самоуправления признано территориальную общину как самоорганизующееся сообщество граждан, объединенных по признаку совместного проживания с целью удовлетворения в рамках закона своих коллективных потребностей и запросов и защиты своих законных прав и интересов.

Таким образом, как видим, и в нынешней редакции Конституции Украины закреплены конституционные основы гражданского общества необходимые для его функционирования. Чем же вызвана потребность их совершенствования?

Со времени принятия Конституции Украины 1996 года в процессе формирования отечественного гражданского общества достигнут заметный прогресс, что подтверждается комплексом количественных и качественных показателей, оценкам украинских и зарубежных общественных экспертов. Так, по данным Единого государственного реестра предприятий, учреждений и организаций Украины, в начале 2013 г. было зарегистрировано (включая международные, всеукраинские, местные организациями, их ячейки, филиалы и обособленные структурные подразделения) 74500 общественных организаций, 28852 профсоюзов и их объединений, 14055 благотворительных организаций, 15018 объединений совладельцев многоквартирных домов и 1426 органов самоорганизации населения. Причем, следует отметить тенденцию к их ежегодному росту. Деятельность общественных объединений, несмотря на наличие ряда проблем (недостаточное финансирование, низкий уровень доверия со стороны граждан и их вовлеченности к участию в них, недостаточный уровень взаимодействия с органами государственной власти и т.д.), охватывает сегодня практически все важнейшие сферы жизнедеятельности общества.

В последние годы были осуществлены важные шаги по реализации государственной политики содействия развитию гражданского общества. В 2010 г. Законом Украины «Об основах внутренней и внешней политики» впервые были закреплены на законодательном уровне стратегические приоритеты этой политики. В 2012 г. на выполнение указов Президента Украины создан Координационный совет по вопросам развития гражданского общества, утверждена Стратегия государственной политики содействия развитию гражданского общества в Украине и План первоочередных мероприятий по ее реализации. Активизация данного направления государственной политики способствовала качественному улучшению нормативно-правовой базы гражданского общества и приближению ее к соответствующим европейским стандартам. Был, наконец, принят новый базовый Закон Украины «Об общественных объединениях», несколько других важных для содействия развитию гражданского общества нормативно-правовых актов: законы Украины «О социальном диалоге в Украине», «О доступе к публичной информации», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях », « О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно предоставления социальных услуг », « О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины », Стратегия реформирования системы предоставления социальных услуг, другие нормативно-правовые акты.

Указанные позитивные сдвиги в сфере правового обеспечения становления в Украине гражданского общества обусловили определенное расширение прав человека и гражданина, общественных объединений. Поэтому, исходя из положения Конституции Украины о том, что «права и свободы человека и гражданина, закрепленные настоящей Конституцией, не являются исчерпывающими» (ст.22), было бы логично закрепить эти изменения на конституционном уровне путем приведения отдельных конституционных норм в соответствие с нормами новых законов, которые предоставляют более широкие права субъектам гражданского общества.

С подобными инициативами уже неоднократно выступали общественные активисты. К тому же, они были с пониманием восприняты представителями органов государственной власти, что нашло свое отражение в соответствующих документах государственной политики. Так, в Стратегии государственной политики содействия развитию гражданского общества в Украине (раздел 4. «Задачи государственной политики содействия развитию гражданского общества в Украине и пути их реализации») среди задач поставлена и такая: «... конституционное закрепление в рамках процесса модернизации Конституции Украины институтов гражданского общества, основ их взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления ... ». В Ежегодном Послании Президента Украины к Верховной Раде Украины «О внутреннем и внешнем положении Украины в 2012 году» эта задача уже несколько конкретизирована: «При внесении изменений в Конституцию Украины в ее тексте должны быть определены основные принципы сотрудничества между гражданским обществом и государством, при этом важно не допустить сужения гражданских прав и привести их конституционную трактовку в соответствие с современными мировыми стандартами и международно-правовыми обязательствами Украины ».

Среди отечественных общественных активистов, экспертов и правоведов прослеживается два основных концептуальных подхода относительно внесения изменений в Основной Закон, которые должны способствовать совершенствованию конституционных основ гражданского общества. Согласно первому подходу, в обновленном варианте Основного Закона следует посвятить отдельный раздел конституционным принципам гражданского общества и формированию его отношений с государством. Согласно второму подходу, это нецелесообразно, поэтому стоит ограничиться включением в текст Основного Закона новой статьи, посвященной гражданскому обществу, и внесением определенных конкретных изменений и дополнений, касающихся расширения прав организаций гражданского общества и их членов, к уже существующим статьям действующей Конституции Украины.

Применение первого подхода имеет свои исторические основания. Так, еще Постановлением Верховной Рады Украины № 2525-XII от 1 июля 1992 «О проекте новой Конституции Украины» был тогда одобрен к обсуждению конституционный проект, в котором содержался отдельный раздел «Гражданское общество и государство» (включал главы «Общие положения», «Собственность», «Предпринимательство», «Экологическая безопасность», «Семья», «Образование, наука и культура», «Общественные объединения» и «Свобода информации»). В ст.67 этого проекта указывалось, что «государство подчиняется служению гражданскому обществу и направляет свою деятельность на обеспечение равных возможностей для всех как основы социальной справедливости».

Среди современных конституционных проектов, применяющих такой подход, наиболее детализированным является обнародованный В. Речицким «Проект Конституции Украины (2012) с постатейными комментариями», который был разработан членами Украинского Хельсинского Союза и Харьковской правозащитной группы. В нем выделен отдельный раздел под названием «Гражданское общество», который включает ст. 66-71 проекта Конституции, «посвященные конституционному статусу гражданского общества в Украине». Авторы проекта, в комментариях к нему, аргументируют необходимость такой новации следующим образом: «Присутствие данного раздела в Конституции объясняется тем, что Украина - посттоталитарная республика. Опыт тоталитаризма нельзя считать универсальным достоянием всех стран ... ». В ст. 66 этого проекта дается также определение гражданского общества и принципов его деятельности: «Гражданское общество - самосознательное, самоуправляющееся негосударственное звено украинского народа. Деятельность гражданского общества в Украине основывается на принципах свободы, плюрализма, толерантности и невмешательства со стороны государства».

Однако, при детальном постатейном анализе полного текста указанных проектов выясняется, что нормы, вынесенные их авторами в отдельный раздел специально посвященный гражданскому обществу, фактически дублируют нормы других разделов, и, прежде всего, раздела посвященного основным правам и свободам человека и гражданина. К тому же, указанный подход противоречит в структуре Конституции иерархичности одного из главных ее ценностных концептов - приоритетности интересов личности перед интересами государства. Поэтому, на наш взгляд, выделение в структуре обновленного Основного Закона отдельного раздела, специально посвященного гражданскому обществу, нецелесообразно. Такого же мнения придерживается значительная часть отечественных ученых-правоведов, в частности, специалистов в области конституционного права, которые считают, что «при обновлении конституционного текста нецелесообразно предлагать включить в него отдельный раздел о гражданском обществе».

В пользу применения второго подхода свидетельствует также анализ зарубежного опыта формирования конституционных основ гражданского общества. Такой анализ показывает, что как в конституциях стран развитой демократии, так и в конституциях стран, недавно ставших на путь демократических преобразований, отсутствуют отдельные разделы, посвященные гражданскому обществу. В конституциях большинства стран, как и в действующей Конституции Украины, нормы, имеющие основополагающий характер для развития гражданского общества, содержатся преимущественно в разделах посвященных основным правам и свободам человека и гражданина. С позиции отечественных исследователей, именно учитывая природу Конституции, направленную ​​на ограничение государственной власти, в большинстве конституций зарубежных стран отсутствуют отдельные разделы (или главы) посвященные гражданскому обществу в контексте его соотношения с государством. К тому же, в большинстве проанализированных нами текстов конституций зарубежных стран не используется даже понятие «гражданское общество». Исключение составляет Конституция Республики Болгарии, в тексте которой (ст. 4) содержится такая норма: «Республика Болгария гарантирует жизнь, достоинство и права личности и создает условия для свободного развития человека и гражданского общества».

Важно отметить, что возможность включения в текст Конституции Украины отдельной статьи, посвященной гражданскому обществу, не вызывает принципиальных возражений в экспертной среде. Так, в подготовленной экспертами украинских общественных организаций еще в 2007 г. «Зеленой книге украинской конституционной реформы», среди проблем украинского конституционализма, выделена и такая: «недостаточное развитие институтов гражданского общества». По ней авторы доклада отмечают: «На протяжении функционирования действующей Конституции власть так и не осознала должным образом вторичность интересов государства и свою функцию служения гражданскому обществу. Возможно, следует прямо закрепить в общих положениях подчиненность действий государства служению интересам общества».

Исходя из вышеизложенного, считаем достаточным включить в Раздел I «Общие положения» Конституции Украины отдельную статью с таким положением: «Государство способствует развитию гражданского общества» и зафиксировать в ней принципы взаимоотношений государства и гражданского общества в той редакции, в которой они уже зафиксированы в Стратегии государственной политики содействия развитию гражданского общества в Украине.

Относительно усовершенствования отдельных статей Конституции Украины в контексте государственного содействия развитию гражданского общества, то наиболее актуальными, на наш взгляд, являются следующие:

1. Поскольку экономической основой гражданского общества является частная собственность и рыночная экономика, существует необходимость зафиксировать соответствующие гарантии их неприкосновенности на конституционном уровне. Ведь, согласно п. 7 ст. 92 Конституции Украины, правовой режим собственности определяется «исключительно законом». То есть, менять параметры режима собственности можно в порядке внесения изменений в текущее законодательство, что приводит к возможности ее многократного перераспределения и экономического хаоса. Следовательно, правовые гарантии частной собственности необходимо закрепить непосредственно в тексте Основного Закона, указав, что неприкосновенность частной собственности и право ее наследования гарантируются Конституцией Украины, ее законами и обеспечиваются судебной защитой, что каждый имеет право охранять свою собственность всеми законными средствами.

2. Поскольку Основной Закон не может ограничивать права уже предоставленные другими законами, то в связи с принятием Закона Украины «Об общественных объединениях», необходимо откорректировать ст. 36 Конституции Украины, потому что в нынешней редакции она носит дискриминационный характер по отношению к иностранцам и лиц без гражданства. Итак, в соответствии с требованиями вновь принятого закона, необходимо заменить в ней словосочетание «Граждане Украины имеют право на свободу объединения ...» на следующее: «Каждый имеет право на свободу объединения ...».

3. В той же ст. 36 Конституции Украины из частей текста «.. имеют право на свободу объединения в политические партии и общественные организации для осуществления и защиты своих прав и свобод и удовлетворения политических, экономических, социальных, культурных и других интересов ...» (п.1) и «... с целью защиты своих трудовых и социально-экономических прав и интересов ...» (п. 3) считаем необходимым исключить слово «своих», заменив его словом «законные», что позволит политическим партиям, общественным организациям и профессиональным союзам реализовать конституционное право защищать интересы не только своих членов, но и всех других лиц.

4. С целью приведения Конституции Украины в соответствие с международными стандартами в области коллективных политических прав и свобод, конституционное право на мирные собрания надо закрепить не только за гражданами Украины, но и за всеми лицами, находящимися в Украине на законных основаниях. Для этого необходимо в тексте ч. 1 ст. 39 Конституции Украины к слову «граждане» добавить словосочетание «и лица, находящиеся в Украине на законных основаниях». Следовательно, изложить ее в следующей редакции: «Граждане и лица, находящиеся в Украине на законных основаниях, имеют право собираться мирно, без оружия и проводить собрания, митинги, походы и демонстрации, о проведении которых заблаговременно уведомляются органы исполнительной власти или органы местного самоуправления».

Приведенные выше предложения не являются, разумеется, ни единственно возможными, ни исчерпывающими (так как, возможно усовершенствование и некоторых других ныне действующих конституционных норм), но они, несомненно, представляются первоочередными, ибо вытекают из самой внутренней логики нынешнего этапа законотворческого и конституционного процессов.