dc-summit.info

история - политика - экономика

Суббота, 22 Сентября 2018

Последнее обновление в09:39:25

Вы здесь: Темы Внутренняя политика Право на свободу объединения: от Конституции к законодательному урегулированию

Право на свободу объединения: от Конституции к законодательному урегулированию

Юрий Опалько

Видное место среди основных прав и свобод человека и гражданина, осознание которых формировалось в течение исторически длительного времени становления современной демократии и глобализации ее стандартов, принадлежит праву на свободу объединения в политические партии и общественные организации. Оно определяется Конституцией Украины и законами Украины, другими действующими отечественными нормативно-правовыми актами, которые, в свою очередь, опираются на общепризнанные международные документы в данной сфере, такие как Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) и другие.

Непосредственной основой имплементации международных правовых актов, регулирующих права и свободы человека вообще и право на свободу объединений в частности служит ст. 9 Основного Закона. Согласно ей, действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства Украины.

Нормы раздела II Конституции Украины закрепляют принципы, по которым в Украине признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепринятым принципам и нормам международного права. Конституция Украины обеспечивает независимое от государства формирование и функционирование определенных институтов гражданского общества. Это, в частности, касается ее норм о том, что гарантируется местное самоуправление (ст. 7); государство гарантирует свободу деятельности общественных объединений (ст. 15); религиозные объединения отделены от государства (ст. 35) и т.п.

Однако наибольшее значение для закрепления конституционного права на свободу объединения и его институализации через сеть конкретных субъектов гражданского общества имеет ст. 36 Основного Закона. В ней, в частности, зафиксировано: «Граждане Украины имеют право на свободу объединения в политические партии и общественные организации для осуществления и защиты своих прав и свобод и удовлетворения политических, экономических, социальных и других интересов, за исключением ограничений, установленных законом ...». Данная статья также дает право политическим партиям на участие в выборах, и гражданам на создание и участие в деятельности профессиональных союзов. Декларируемые права гарантируются заключительной частью ст. 36: «Никто не может быть принужден к вступлению в любое объединение граждан или ограничен в правах за принадлежность к политическим партиям или общественным организациям. Все объединения граждан равны перед законом».

В свою очередь в ст. 37 Конституции Украины приводится исчерпывающий перечень причин по которым могут быть запрещены создание и деятельность политических партий и общественных организаций и гарантировано, что запрет деятельности объединений граждан осуществляется только в судебном порядке.

После обретения независимости Украины, первым базовым законом, регулирующим гражданскую активность, которая реализуется через общественные объединения, стал принятый в 1992 г. (с тех пор в него неоднократно вносились изменения) закон «Об объединениях граждан». Он определял принципы деятельности и статус объединений граждан, порядок создания и прекращения их деятельности, их права, хозяйственную и коммерческую деятельность, надзор и контроль за их деятельностью, ответственность за нарушение законодательства, порядок деятельности международных объединений граждан на территории Украины.

Указанный закон сыграл, безусловно, определенную положительную роль в процессе становления отечественного гражданского общества. В то же время, именно он, как устаревший во многих своих положениях и такой, что не соответствует современным европейским стандартам (как и некоторые другие нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность институтов гражданского общества) со временем стал предметом критики, как отечественных общественных активистов, так и международных организаций.

Основные европейские стандарты по созданию благоприятных условий для развития неправительственных организаций систематизированы в «Основополагающих принципах статуса неправительственных организаций в Европе», принятых в июле 2002 г. и «Рекомендации Комитета Министров Совета Европы государствам - членам относительно правового статуса неправительственных организаций в Европе № СМ / Rec (2007) 14 » (далее - Рекомендация) принятых в октябре 2007 г. Украина в соответствии со своими международными обязательствами должна при разработке национального законодательства также руководствоваться данными документами. Однако, до недавнего времени эти обязательства Украины не были выполнены.

Среди наиболее существенных проявлений несоответствия закона «Об объединениях граждан» 1992 г. европейским стандартам были указаны следующие: отсутствие у юридических лиц права выступать учредителями общественных организаций и запрет создания совместных объединений физическими и юридическими лицами; разделение общественных объединений по их территориальному статусу на международные, всеукраинские и местные, что приводит к запрету осуществлять им свою деятельность за пределами территории регистрации и вызывает дополнительные трудности в процессе регистрации; разрешение общественным объединениям защищать права только своих членов, что практически равнозначно запрету защиты прав других граждан и ставит под сомнение заинтересованность государства в развитии правозащитного движения; неравные условия регистрации предпринимательских и деловых структур; запрет заниматься коммерческой деятельностью без создания хозрасчетных учреждений и организаций со статусом юридического лица. В то время как, согласно европейским стандартам, НПО имеют право заниматься коммерческой деятельностью, если вся прибыль от нее не разделяется между участниками, а направляется на развитие организации и осуществления ею своей уставной деятельности.

Убедительным свидетельством несоответствия отечественных законодательных процедур легализации объединений граждан европейским критериям стало решение Европейского Суда по правам человека от 3 апреля 2008 г. по делу № 40269/02 «Корецкий и другие против Украины». Этим решением Суд квалифицировал отказ государственных органов Украины зарегистрировать созданную заявителями общественную организацию «Гражданский Комитет за сохранение дикой (коренной) природы Березняков» (г. Киев) как совершенное государством нарушение статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (право на свободу объект объединений и мирных собраний). Кроме того, решение суда обязало государство принять меры по недопущению подобных нарушений в будущем. Для этого оно должно изменить законодательство и практику. Таким образом, решение суда создало прецедент для рассмотрения аналогичных исков в европейском судопроизводстве и стало частью национального законодательства всех стран, подписавших Европейскую конвенцию по правам человека.

Неоднократно фиксировалась ранее необходимость совершенствования нормативно-правовой базы организаций гражданского общества и на уровне документов государственной политики. Так, только в ежегодных Посланиях Президента Украины к Верховной Раде Украины о ней говорилось в 2005, 2008 и в 2009 годах.

Однако, принятие нового базового закона «Об общественных организациях» (его проект учитывал нормы Рекомендации, успешно прошел экспертное и широкое общественное обсуждение), который должен прийти на смену закону «Об объединениях граждан», неоправданно долго затягивалось Верховной Радой Украины. Так, Министерство юстиции Украины дважды, в 2007 и 2008 годах, разрабатывало соответствующие законопроекты, а Кабинет министров Украины тогда же подавал их в парламент. Но в то время Верховная Рада Украины так и не смогла рассмотреть эти законопроекты даже в первом чтении. Аналогичная ситуация повторилась и 21 апреля 2011 г., когда Верховная Рада Украины не рассмотрела законопроект об общественных организациях (№ 7262-1), поданный депутатами четырех из пяти парламентских фракций.

Эффективным инструментом ускорения оптимизации нормативно-правового обеспечения конституционного права на свободу объединения стала государственная политика содействия развитию гражданского общества, прогресс в институализации которой заметен в последние годы. Еще в 2007 г. была одобрена «Концепция содействия органами исполнительной власти развитию гражданского общества», в которой, в частности, впервые были четко сформулированы основополагающие принципы взаимоотношений между властью и обществом. Стратегические приоритеты государственной политики содействия развитию гражданского общества впервые были закреплены на законодательном уровне в Законе Украины «Об основах внутренней и внешней политики», принятом в июле 2010г. Наконец, 25 января 2012 был подписан Указ Президента Украины № 32/2012 «Вопросы содействия развитию гражданского общества в Украине», которым создан Координационный совет по вопросам развития гражданского общества.

Последнему было поручено в месячный срок подготовить проект Стратегии государственной политики содействия развитию гражданского общества и план первоочередных мероприятий по ее реализации. Проекты этих документов прошли широкое общественное обсуждение и были утверждены 24 марта 2012 г. специальным указом президента. В указанном плане предлагается, в частности, в течение года принять ряд нормативно-правовых актов, принятия которых украинские институты гражданского общества добивались уже длительное время. Среди них - законы «Об общественных организациях», «О благотворительности и благотворительных организациях» и др.

Новый закон «Об общественных объединениях» (название было изменено в соответствии с одной из поправок) был принят уже 22 марта 2012 года. За его принятие проголосовало конституционное большинство - 334 народных депутата. Показательно, что закон поддержали как представители парламентского большинства, так и оппозиции.

Новый закон определяет общественные организации как добровольное объединение физических лиц и (или) юридических лиц частного права для осуществления и защиты прав и свобод, удовлетворения общественных, в частности экономических, социальных, культурных, экологических и других интересов.

Нормы закона максимально приближены к соответствующим европейским стандартам и отражают большинство требований высказанных представителями отечественного гражданского общества. Так, снятие ограничений по защите интересов исключительно своих членов позволит общественным организациям эффективнее осуществлять экологическую, просветительную деятельность, оказание правовой помощи и другие общественно-полезные виды деятельности.

Законом предусмотрено предоставление общественным организациям права действовать на всей территории Украины; упрощения государственной регистрации общественных объединений; приведения положений по контролю за деятельностью общественных объединений к европейским стандартам; упрощения ведения общественной организацией хозяйственной деятельности для реализации своих уставных задач. Согласно закону, общественные объединения со статусом юридического лица могут осуществлять предпринимательскую деятельность не только через созданные ими предприятия и общества, но и непосредственно, если такая деятельность соответствует цели общественного объединения и способствует ее достижению.

Документом также устанавливается, что регистрация общественных объединений осуществляется бесплатно, а плата взимается за внесение изменений в устав, выдачу дубликата оригинала свидетельства о регистрации или устава общественного объединения. Ограничены основания отказа в регистрации общественных объединений и сокращен срок их регистрации до семи рабочих дней. Общественные организации и общественные союзы могут осуществлять деятельность как юридические лица частного права, так и без статуса юридического лица.

Одной из новелл закона является подход к деятельности общественных организаций без ограничений по территориальному признаку (т.е. без деления общественных организаций на местные, всеукраинские и международные), что даст возможность общественным организациям самим определять территорию своей деятельности и свободно осуществлять уставную деятельность на всей территории Украины без перерегистрации. Однако, при этом любая общественная организация, согласно закону, может подтвердить статус «всеукраинская» при наличии территориальных подразделений в большинстве регионов Украины или отказаться от него. Также уточнен исчерпывающий перечень оснований для ликвидации (роспуска) общественных организаций.

С 1 января 2013 г. новый закон уже вступил в силу. Поэтому, говорить о его практических результатах пока слишком рано. Однако, по мнению большинства независимых экспертов и правозащитников, принятие Закона Украины «Об общественных объединениях», бесспорно, стало новым важным шагом в реализации государственной политики содействия развитию гражданского общества в Украине, поскольку его нормы существенно улучшают условия для осуществления конституционного права на свободу объединения и значительно расширяют возможности институтов гражданского общества по сравнению с предыдущим базовым законом.